2019年，中共中央 國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，標志著國土空間規(guī)劃改革全面開始。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。綜合防災規(guī)劃作為城市災害風險管控和防災空間管制的依據(jù)，具有體制特殊、內(nèi)容繁雜、關聯(lián)眾多等特點，是預防與減輕城市未來災害影響并保障城市安全健康發(fā)展的重要方式，屬于國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃，因此建立適應國土空間規(guī)劃改革要求的綜合防災規(guī)劃管控體系，實現(xiàn)防災減災與國土空間規(guī)劃的有效響應是城市生態(tài)文明構建和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
在新時代城市綜合防災面臨新要求、亟需新舉措的情況下，自然資源部與應急管理部在新一輪機構改革中應運而生，相比以往災害治理不協(xié)調(diào)、規(guī)劃底圖不統(tǒng)一的傳統(tǒng)災害管理體系，機構改革有助于推進我國綜合防災減災體系多部門、多規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)同，有助于提升綜合防災工作的效力與效益。對于綜合防災規(guī)劃，應在縱向上處理好與總體規(guī)劃剛性傳導與反饋的關系，橫向上與各專項規(guī)劃及時交流、協(xié)調(diào)統(tǒng)一（圖1-1）。
圖1-1綜合防災規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位
國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎，對綜合防災規(guī)劃在內(nèi)的各專項規(guī)劃具有指導約束性。由于城市綜合防災規(guī)劃對城市用地布局、基礎設施配置有一定的安全防災需求，應建立其與城市國土空間規(guī)劃的反饋機制，在科學判別城市災害風險、評估城市承災潛力的基礎上對城市用地安全布局提出反饋建議。
綜合防災規(guī)劃一方面承接總體規(guī)劃的防災要求及防災專題的原則性引導，一方面應與相關專項規(guī)劃形成良好的積極溝通、相互配合關系，達到信息資源的互聯(lián)互通。基于平災結合、存量發(fā)展的綜合防災要求，城市綜合防災規(guī)劃的應急通道、避難場地、生命線系統(tǒng)等內(nèi)容與城市交通系統(tǒng)、城市醫(yī)療系統(tǒng)、市政工程系統(tǒng)規(guī)劃等均有重疊性，這就要求規(guī)劃之間及時反饋，在安全保障的前提下調(diào)整規(guī)劃，減少規(guī)劃矛盾、規(guī)劃重復等現(xiàn)象的發(fā)生。
綜合防災規(guī)劃對各單災種防災業(yè)務規(guī)劃有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、原則引導的作用，但并不是單災種規(guī)劃的簡單疊加。單災種防災規(guī)劃在風險分析的基礎上確定相應的災害區(qū)劃、用地適宜性劃分、設防標準、工程防御設施布局、重點保障對象等內(nèi)容，綜合防災規(guī)劃則綜合平衡各單災種規(guī)劃，在城市面臨的眾多災害類型中判斷城市受災可能性，在災害風險耦合分析的基礎上，考慮城市發(fā)展的需求，進行城市用地安全及防災要素的空間布局。
生態(tài)文明建設是我國特色社會主義建設的重要決策之一，國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明的重要空間載體。綜合防災減災工作是以探究城市災害規(guī)律為入手點，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境從災害角度進行分析，對城市歷史災害信息、災害隱患點、災害易發(fā)區(qū)及災害影響范圍等進行整體梳理，本著“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態(tài)文明理念協(xié)調(diào)城市開發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境之間的關系，對生態(tài)敏感脆弱區(qū)、災害易發(fā)區(qū)設置建設避讓范圍及相應防御、修復工程設施，尤其嚴格控制“劈山填?！钡绕茐纳鷳B(tài)肌理以致造成災害產(chǎn)生等行為，達到自然與城市可持續(xù)發(fā)展的目的。
傳統(tǒng)的城市規(guī)劃體系出現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略與實施落地存在偏差的問題，這與規(guī)劃傳導內(nèi)容不明、傳導體系不清有關系，新時期的國土空間規(guī)劃要達成不同規(guī)劃層級間的有序傳導就需明確上下級規(guī)劃間的強制性傳導內(nèi)容與指標，城市災害屬性作為國土資源本底的本質(zhì)屬性應作為不同層級規(guī)劃的共享信息，并通過層層規(guī)劃傳導對災害管控措施不斷細化落實，成為上下級規(guī)劃傳導協(xié)調(diào)的元素之一。
城市自產(chǎn)生之日起就與災害存在“共生”關系，城市防災減災工作一直以來是城市規(guī)劃的基本組成部分，在國土空間規(guī)劃體系建設階段，強調(diào)對全域全要素的全面治理，災害風險的有效評估與把控是“雙評價”的內(nèi)容之一，生態(tài)災害隱患直接影響城市“三區(qū)三線”的劃分，進一步可以影響在城市空間布局中的功能區(qū)劃分、城市交通骨架的走向與結構、建設項目的開發(fā)選址布局等。
本輪國土空間規(guī)劃明確了“五級三類”的規(guī)劃架構，通過縱向行政層級管理與橫向規(guī)劃類型劃定，分別側重體現(xiàn)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性以及實施性。作為保障城市安全可持續(xù)發(fā)展的綜合防災規(guī)劃，其設計與定位也應著眼于多尺度、多類型的規(guī)劃協(xié)同，通過相應的尺度延伸、架構調(diào)整與重點優(yōu)化以不斷適應高質(zhì)量發(fā)展的時代需求。
從宏觀戰(zhàn)略性角度出發(fā)，本輪空間規(guī)劃的對象客體已由狹義城鎮(zhèn)空間延伸至國土空間全域全要素，城市系統(tǒng)在更大尺度上也可被看做是流域、平原、山地等區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)或城市群、經(jīng)濟帶等社會網(wǎng)絡結構的一部分，因此對于城市韌性建設的全局考慮不應僅僅局限于城市建成區(qū)、開發(fā)邊界或行政區(qū)劃范圍之內(nèi)，而需著眼于大區(qū)域系統(tǒng)的格局完整與功能匹配，落腳于上位總體規(guī)劃中的開發(fā)利用保護戰(zhàn)略引導、“三區(qū)三線”底圖劃定等內(nèi)容。從中觀協(xié)調(diào)性角度出發(fā)，服務供給、功能配置與設施布局等規(guī)劃成果是城市應對風險侵襲時最為有利的硬件支撐，具體涉及精明有序的城市開發(fā)邊界、高效流通的要素傳導網(wǎng)絡、覆蓋均勻的公共服務供給以及前瞻彈性的建設用地儲備等內(nèi)容，要求綜合防災規(guī)劃構建更具空間效率的要素供給體系。從微觀實踐性角度出發(fā)，街道、社區(qū)等空間單元不僅屬于市民日常生活的主要場所，也被證實是城市網(wǎng)格化治理與風險應對的基礎結構單元，對應的詳細規(guī)劃除常規(guī)意義上的地塊用途和開發(fā)強度設計之外，更有必要探索空間規(guī)劃與城市基層網(wǎng)格化管理間的進一步協(xié)同合作，通過人文化關懷、人本化政策與人性化設計助推基層組織自主治理與社會參與（圖3-1）。
圖3-1綜合防災規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的定位
(注：圖片來源于呂悅風等《國土空間治理背景下韌性規(guī)劃的探索與展望》)
鑒于不同空間尺度綜合防災規(guī)劃在目標對象、作用形式與管控工具等方面存在的巨大差異，未來應進一步健全規(guī)劃實施傳導機制，不斷完善韌性建設在管控要求逐級落實、規(guī)劃類型銜接反饋、監(jiān)督實施綜合協(xié)同等方面的實踐需求。在規(guī)劃編制過程中不斷探索對于指標、結構、位置、名錄、分區(qū)、界限等規(guī)劃內(nèi)容的詳略設計與重點優(yōu)化，側重體現(xiàn)不同層級與類型空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性與實施性，兼顧規(guī)劃的嚴肅性與靈活性。在空間治理過程中厘清空間治理架構下各層級各部門的事權范圍，以事權對應、差異有序的分級管理體系，引導韌性規(guī)劃“編制—審批—實施—監(jiān)管”的實踐流程，真正以“實用管用好用”的目標導向將綜合防災規(guī)劃落實于國土空間規(guī)劃五級三類四體系之中，推動各層級政府、各部門和各利益相關主體的高效協(xié)作性，實現(xiàn)空間尺度上的精細化協(xié)同治理。
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