全域土地綜合整治作為鄉(xiāng)村振興的重要實(shí)施平臺(tái)，肩負(fù)著盤活鄉(xiāng)村土地資源、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、優(yōu)化國(guó)土空間布局、提升村莊人居環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡的責(zé)任。2019—2021年，自然資源部先后印發(fā)了《自然資源部開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱》等重要文件，指導(dǎo)開展全域土地綜合整治，各地結(jié)合自身實(shí)際陸續(xù)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。目前，各地在推進(jìn)全域土地綜合整治項(xiàng)目過程中存在一些共性問題，本文結(jié)合筆者的工作實(shí)踐，總結(jié)現(xiàn)階段全域土地綜合整治面臨的一些問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作提供參考。

1.1部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不緊密

圍繞“全區(qū)域、全要素”的整治目標(biāo)，全域項(xiàng)目主要包含土地整治、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田提升、交通建設(shè)、水利改善等內(nèi)容，項(xiàng)目實(shí)施過程中必然會(huì)涉及發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等多個(gè)部門業(yè)務(wù)，涉及工作內(nèi)容復(fù)雜，工程量大，單個(gè)部門難以完成試點(diǎn)項(xiàng)目，這就要求各部門間要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、高效合力推進(jìn)試點(diǎn)工作。實(shí)際操作中，全域土地綜合整治作為新時(shí)期一項(xiàng)新的工作部署，涉及多部門聯(lián)合，目前的一些政策和機(jī)制都處于探索階段，仍需通過大量試點(diǎn)實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。各地在試點(diǎn)工作推進(jìn)中基本也都成立了全域項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組或工作專班，建立聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公、聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)等工作機(jī)制，但由于各級(jí)部門職能職責(zé)整合不夠，配套子項(xiàng)目統(tǒng)籌不夠、進(jìn)度不一，不同部門往往又會(huì)基于自身利益的角度考慮問題，相互之間缺乏交流和溝通，制約著項(xiàng)目整體推進(jìn)效果。此外，各部門的目標(biāo)、機(jī)制、工作模式和政策要求等有所差異，導(dǎo)致參與部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作不足。

1.2資金保障困難

目前全域項(xiàng)目主要資金來源包括政府專項(xiàng)資金、整合涉農(nóng)資金、指標(biāo)交易資金、引入社會(huì)資本投入。專項(xiàng)資金方面，除部分沿海發(fā)達(dá)省市外，大多數(shù)地區(qū)沒有專項(xiàng)資金支撐；涉農(nóng)資金方面，由于部門涉農(nóng)資金還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一集中調(diào)配，資金整合難度大；指標(biāo)交易資金方面，可產(chǎn)生指標(biāo)收益主要為“占補(bǔ)平衡”和“增減掛鉤”指標(biāo)，這也是吸引社會(huì)資本的主要途徑，但土地整治工作已開展近20年，可整治的潛力十分有限。另一方面，整治出的指標(biāo)還需要通過工程實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和指標(biāo)交易等程序，各地的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不一，指標(biāo)交易的價(jià)格、時(shí)間和最終可收益總額具有較大的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)較大；社會(huì)資本參與方面，基于資本的逐利性，社會(huì)資本參與的積極性不高，大多處于觀望階段。

1.3社會(huì)資本參與的政策和機(jī)制不夠健全

現(xiàn)階段社會(huì)資本參與全域項(xiàng)目收益主要來自指標(biāo)收益分成、資源再開發(fā)利用產(chǎn)生的收益。其中，指標(biāo)收益受項(xiàng)目工程實(shí)施、驗(yàn)收、交易等程序和規(guī)則限制存在太多不確定性因素，并且指標(biāo)交易完成后的收益分配機(jī)制也尚不明確，大部分試點(diǎn)地方政府尚未出臺(tái)具體的指標(biāo)收益分配細(xì)則，產(chǎn)出資金在政府與企業(yè)之間的利益分配比例關(guān)系沒有規(guī)定，社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)大；資源再開發(fā)利用收益主要是指生態(tài)修復(fù)過程中的一些遺留石料、閑置砂石及土地整治過程中的剝離的表土再利用所帶來的收益。盡管國(guó)家針對(duì)社會(huì)資本如何參與這部分出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件如《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》和《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，但仍缺乏系統(tǒng)全面的政策指導(dǎo)和細(xì)則說明，并且資源再開發(fā)利用所產(chǎn)生的收益分配機(jī)制也不明確，地方政府不敢放開口子，社會(huì)資本參與缺乏政策依據(jù)。

1.4用地布局優(yōu)化政策障礙大

全域土地綜合整治的一個(gè)核心內(nèi)容是空間布局的優(yōu)化，通過對(duì)現(xiàn)狀地類進(jìn)行重新整合，盤活一些難以利用地塊，提高節(jié)約集約用地水平。在此過程中不可避免地涉及到永久基本農(nóng)田調(diào)整和權(quán)屬調(diào)整內(nèi)容，但是現(xiàn)行政策來看“兩方案”調(diào)整實(shí)施難度較大。

永久基本農(nóng)田調(diào)整障礙主要表現(xiàn)：一是全域土地綜合整治試點(diǎn)政策僅允許在一定情形下調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田，且被限制在整治區(qū)域的鎮(zhèn)域、村域范圍內(nèi)，約束了為騰挪空間而進(jìn)行的永久基本農(nóng)田調(diào)整；二是受政策變化、國(guó)土空間規(guī)劃編制、“三區(qū)三線”調(diào)整等多因素影響，永久基本農(nóng)田調(diào)整方案面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠明確、調(diào)整適用范圍不夠明晰等問題；三是使用試點(diǎn)區(qū)域新增耕地補(bǔ)充永久基本農(nóng)田，存在耕地質(zhì)量短期難以達(dá)到占用耕地質(zhì)量的問題，難以實(shí)現(xiàn)“先補(bǔ)后占”。

權(quán)屬調(diào)整方面缺乏政策路徑和依據(jù)，現(xiàn)行政策缺乏對(duì)權(quán)屬調(diào)整的操作細(xì)則。權(quán)屬調(diào)整包括集體土地使用權(quán)之間的調(diào)整、村與村之間的集體土地所有權(quán)調(diào)整、集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間的調(diào)整等，實(shí)際工作中個(gè)別地方在權(quán)屬調(diào)整工作中探索性的將村與村之間的集體土地所有權(quán)進(jìn)行置換，可以說具有一定的創(chuàng)新性，但同時(shí)因?yàn)?/span>缺少法律法規(guī)依據(jù)存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

此外，耕地后備資源開發(fā)與林地保護(hù)與利用方面矛盾較為突出。一方面，受限于自然資源部門國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)與林業(yè)部門林地?cái)?shù)據(jù)尚未完全統(tǒng)一，導(dǎo)致耕地后備資源開發(fā)項(xiàng)目在規(guī)劃選址階段受限于數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一；另一方面，由于林地保護(hù)規(guī)劃中的三級(jí)林地劃定不盡合理，導(dǎo)致優(yōu)化用地布局受限于現(xiàn)行林地布局。若不對(duì)這部分零星和布局使用不合理的林地進(jìn)行調(diào)整，則試點(diǎn)區(qū)域新增耕地5%的難度較大。

1.5缺少全域全要素的有機(jī)融合

“全要素”是指整治區(qū)域內(nèi)自然－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)－生態(tài)系統(tǒng)組成要素，不僅僅包括土地、資本和勞動(dòng)這些基本要素，更包括生物系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)中的各類要素。全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)化各系統(tǒng)之間相互作用路徑，促使自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)土地利用系統(tǒng)的高效發(fā)展。

現(xiàn)階段大多數(shù)試點(diǎn)區(qū)域除土地整治項(xiàng)目是按照全域整治項(xiàng)目實(shí)施要求新立項(xiàng)，其他各條線項(xiàng)目更多的還是按各條線要求的既定項(xiàng)目來歸集到全域整治的平臺(tái)中，造成項(xiàng)目“拼盤、打包和疊加”比較多，而忽略了地區(qū)資源稟賦特色，各條線要素之間的還沒有實(shí)現(xiàn)真正的融合。這就使得全域土地綜合整治規(guī)劃方案并不具備邏輯上的整體性，很大程度上是已有各整治要素的形式整合，缺少對(duì)生態(tài)修復(fù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、資源要素整合利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等內(nèi)容有機(jī)融合，這與全域“全要素”綜合整治的初衷嚴(yán)重相悖。

1.6群眾參與全域項(xiàng)目主動(dòng)性較差

大部分試點(diǎn)項(xiàng)目按照“自上而下”的政府主導(dǎo)模式推進(jìn)，村集體和農(nóng)民參與整治的主動(dòng)性和積極性略顯不足。有些試點(diǎn)地區(qū)在開展全域土地綜合整治過程中，沒有深入調(diào)研走訪，農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的了解渠道僅限于政府座談會(huì)，導(dǎo)致其對(duì)全域土地綜合整治工作的認(rèn)識(shí)不深刻，片面追求眼前的經(jīng)濟(jì)效益和個(gè)人得失，沒有站在全域整治和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)的角度思考和解決問題。對(duì)全要素、全區(qū)域、打破既有界限等整治方式?jīng)]有完全理解，缺乏前瞻性認(rèn)知，較大程度地影響了工作的順利推進(jìn)。

2.1深化部門之間統(tǒng)籌協(xié)作

建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)籌機(jī)制，不斷完善工作機(jī)制。要加強(qiáng)部門協(xié)同配合，精心組織凝聚工作合力，共同推進(jìn)全域土地綜合整治工作。在實(shí)際工作推進(jìn)中，及時(shí)總結(jié)工作中存在的問題與不足，要斷完善“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的工作機(jī)制，加強(qiáng)各部門業(yè)務(wù)融合、資源融合。

2.2探索多元化資金投入機(jī)制

第一，研究制定社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的指導(dǎo)意見，明確各參與方利益分配結(jié)構(gòu)和機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與土地綜合整治；第二，涉及全域土地綜合整治的“耕地占補(bǔ)平衡”及“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”類項(xiàng)目，在項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)認(rèn)定、交易程序、指標(biāo)流轉(zhuǎn)等方面給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與全域項(xiàng)目積極性的同時(shí)，可有效緩解項(xiàng)目資金壓力；第三，地方結(jié)合實(shí)際發(fā)展，探索制定社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)的政策。如江西省出臺(tái)《江西省礦山生態(tài)修復(fù)與利用條例》，以“小切口”立法解決環(huán)境大問題的重要嘗試，明確了社會(huì)資本參與歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)模式和程序、收益方式、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策、關(guān)聯(lián)收益、土石料利用、金融扶持等，將“生態(tài)包袱”轉(zhuǎn)化為綠色財(cái)富；第四，積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以寧夏回族自治區(qū)為例，扎實(shí)推進(jìn)用水權(quán)、土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)改革（“六權(quán)”改革），將生產(chǎn)要素于生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值有效轉(zhuǎn)換，為全區(qū)開展要素市場(chǎng)化改革指明了方向本地化收益功能。

2.3完善“兩方案”調(diào)整的政策機(jī)制和技術(shù)體系

第一，加快制定出臺(tái)關(guān)于規(guī)范全域土地綜合整治涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整有關(guān)問題的政策文件。明確永久基本農(nóng)田調(diào)整范圍、調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整程序、監(jiān)管要求等，明確是否允許永久基本農(nóng)田階段性占補(bǔ)平衡或允許試點(diǎn)范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田可以先占后補(bǔ)等，使全域土地綜合整治試點(diǎn)涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)整工作有依據(jù)、能操作；第二，加快推進(jìn)“三區(qū)三線”成果劃定工作，為永久基本農(nóng)田的調(diào)整提供合法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)于成果劃定進(jìn)展緩慢的情況，能否考慮以階段試劃的“三線”成果作為調(diào)整的合法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；第三，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制，各地結(jié)合自身實(shí)際制定全域土地綜合整治試點(diǎn)權(quán)屬調(diào)整方案編制指南或大綱。建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評(píng)估、分配、登記技術(shù)體系，在堅(jiān)持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價(jià)值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)權(quán)屬調(diào)整工作。

2.4探索“林地——耕地”的雙向互補(bǔ)機(jī)制

在全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施方案中強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)、林地保護(hù)的同時(shí),對(duì)具備開發(fā)條件、林木存活率較低的低效林地、殘次林地可以整治為耕地，可將其納入全域土地綜合整治補(bǔ)充耕地來源。探索實(shí)施“退耕還林”與“退林還耕”雙向互補(bǔ)機(jī)制，在做好25°坡地還林的同時(shí)，也要對(duì)生態(tài)環(huán)境較好、地勢(shì)相對(duì)平坦及光照、降水充沛的非人工林地，經(jīng)科學(xué)論證嚴(yán)格把關(guān)后，選擇便于耕作的區(qū)域進(jìn)行“退林還耕”。

2.5聚焦全盤謀劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

在充分了解區(qū)域資源稟賦、整治環(huán)境、政府和農(nóng)民需求以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)等基本情況后，聚焦上位規(guī)劃引領(lǐng)作用，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)區(qū)域內(nèi)擬整治的全要素進(jìn)行通盤考慮，合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地布局，真正做到全區(qū)域和全要素資源的整合利用，從國(guó)土空間層面上謀劃戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變。

2.6強(qiáng)化農(nóng)民主體地位

一方面，在項(xiàng)目開展各個(gè)階段加強(qiáng)對(duì)民眾意見的收集，在試點(diǎn)村組設(shè)立全域項(xiàng)目實(shí)施的意見征集箱，或定期開展網(wǎng)上（采取微信、QQ、政府官網(wǎng)等方式）意見征求。鼓勵(lì)民眾和相關(guān)工作人員提出自己的意見和建議，通過對(duì)民眾的意見反饋，了解自身運(yùn)作和政策實(shí)施過程中存在的問題，并針對(duì)問題進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整；另一方面，要加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)作用。對(duì)優(yōu)秀地區(qū)的成功案例設(shè)置專門的宣傳欄，對(duì)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行合理的探討與分析，提升人民群眾對(duì)政策實(shí)施的信任度，同時(shí)也要進(jìn)行政策實(shí)施與規(guī)劃知識(shí)普及，做通、做好、做深、做透思想工作，讓農(nóng)民群眾切實(shí)感受到土地整治帶來的成果和收益，將其對(duì)家鄉(xiāng)美好生活的期待轉(zhuǎn)化為參與的動(dòng)力，從而對(duì)整治工作產(chǎn)生積極推動(dòng)作用加大人民群眾對(duì)工作方案的了解和掌握，為全域土地綜合整治工作提供良好的群眾基礎(chǔ)。

全域土地綜合整治試點(diǎn)工作是一項(xiàng)利國(guó)利民大計(jì)，地方各級(jí)政府在推進(jìn)試點(diǎn)工作中，要積極探索、創(chuàng)新和總結(jié)試點(diǎn)工作中的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制和整治創(chuàng)新機(jī)制。同時(shí)各地也要善于結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，提出適宜本地區(qū)全域土地綜合整治的各項(xiàng)激勵(lì)政策和創(chuàng)新性的整治模式，用活用好指標(biāo)收益，引入社會(huì)資本參與治理，探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換,挖掘地方特色產(chǎn)業(yè)，為全域土地綜合整治試點(diǎn)探索出多渠道的資金保障體系和后續(xù)發(fā)展路徑，激活鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。

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