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未利用地開發(fā)利用政策梳理

瀏覽次數(shù): 發(fā)布日期:2023年12月03日
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我國對土地資源的開發(fā)利用方式由過去的粗放式過渡到可持續(xù)式、循環(huán)式、集約式,合理開發(fā)未利用地將成為促進土地節(jié)約集約利用的重要選擇。


一、未利用地內(nèi)涵

不同分類依據(jù),對未利用地的定義不同。

《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(TD/T 1055—2019)土地利用現(xiàn)狀分類對應(yīng)的未利用地包括:其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地等11種二級類土地。

《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南(試行稿)》定義未利用地為國土變更調(diào)查成果中的河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地。

《中華人民共和國土地管理法》(2022)第四條規(guī)定:農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地,包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》(自然資發(fā)〔2023234號)指出:未利用地是除去農(nóng)用地與建設(shè)用地之外的其他陸域地類,包括其他沼澤地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、空閑地、后備耕地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。

二、未利用地開發(fā)利用相關(guān)政策

(一)《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)規(guī)定

第十三條:不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等,可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。

第三十七條:非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

第三十九條:國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃,在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,開發(fā)未利用的土地;適宜開發(fā)為農(nóng)用地的,應(yīng)當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。

第四十條:開墾未利用的土地,必須經(jīng)過科學(xué)論證和評估,在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi),經(jīng)依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地,禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

第四十一條:開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的,經(jīng)縣級以上人民政府依法批準,可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。

(二)鼓勵發(fā)展休閑旅游業(yè)


 

2016117日,《關(guān)于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》(旅發(fā)〔2016148號)規(guī)定,對自駕車旅居車營地的特定功能區(qū)使用未利用地的,在不改變土地用途、不固化地面的前提下,可按原地類管理。

2017527日,《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》》(農(nóng)辦加〔201715號)指出要支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置房屋、集體建設(shè)用地、四荒地、可用林場和水面等資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。

20181115日,《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(文旅資源發(fā)〔201898號)在用地保障中指出支持歷史遺留工礦廢棄地再利用、荒灘等未利用土地開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。

2022511日,《巴蜀文化旅游走廊建設(shè)規(guī)劃》(文旅資源發(fā)〔202254號)明確支持使用荒山、荒地、荒灘、荒坡等未利用地及工礦廢棄地建設(shè)旅游項目,鼓勵兩省市研究探索科學(xué)利用未利用地、工礦廢棄地建設(shè)旅游項目的具體實施辦法。

20221113日,《關(guān)于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》(文旅資源發(fā)〔2022111號)指出營地在不改變土地用途、不影響林木生長、不采伐林木、不固化地面、不建設(shè)固定設(shè)施的前提下,可依法依規(guī)利用土地資源,推動建立露營地與土地資源的復(fù)合利用機制,超出復(fù)合利用范圍的,依法依規(guī)辦理相關(guān)用地手續(xù)。

(三)鼓勵發(fā)展光伏、風(fēng)力發(fā)電項目

2023320日,《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔202312號)指出,鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè),在嚴格保護生態(tài)前提下,鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地。

202346日,國家能源局印發(fā)《2023年能源工作指導(dǎo)意見》(國能發(fā)規(guī)劃〔202330號),明確大力發(fā)展風(fēng)電太陽能發(fā)電,“推動第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風(fēng)電光伏基地項目并網(wǎng)投產(chǎn),建設(shè)第二批、第三批項目,積極推進光熱發(fā)電規(guī)?;l(fā)展。”

(四)鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

2015818日,《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》(農(nóng)加發(fā)〔20155號)指出,“鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),其建設(shè)用地指標給予傾斜?!?/span>

202214日,《關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(中央一號文件)強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐,“引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡,鼓勵利用‘四荒’資源,不與糧爭地。”

202312日,《關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》(中央一號文件)實施設(shè)施農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升行動,“在保護生態(tài)和不增加用水總量前提下,探索科學(xué)利用戈壁、沙漠等發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。”

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