2024年8月5日，《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）印發(fā)。《意見(jiàn)》全面部署推開(kāi)全域土地綜合整治工作，明確了總體要求、實(shí)施路徑、實(shí)施內(nèi)容和實(shí)施保障，旨在深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于浙江“千萬(wàn)工程”重要指示精神，認(rèn)真落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化土地制度改革的決策部署。 

一、實(shí)施背景

2003年6月，在時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平同志的倡導(dǎo)和主持下，以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生”環(huán)境改善為重點(diǎn)，浙江在全省啟動(dòng)“千萬(wàn)工程”，開(kāi)啟了以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為核心的村莊整治建設(shè)大行動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記高度重視土地管理和土地整治工作，在浙江工作期間親自決策、親自部署推動(dòng)“千萬(wàn)工程”，強(qiáng)調(diào)要貫穿生態(tài)理念，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，從農(nóng)村環(huán)境整治入手，由點(diǎn)及面、迭代升級(jí)。20年持續(xù)努力造就了萬(wàn)千美麗鄉(xiāng)村，造福了萬(wàn)千農(nóng)民群眾，創(chuàng)造了推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的成功經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐范例，是浙江“綠水青山就是金山銀山”理念在基層農(nóng)村的成功實(shí)踐。

為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于浙江“千萬(wàn)工程”重要指示精神，認(rèn)真落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、深化土地制度改革的決策部署，在全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自然資源部出臺(tái)《意見(jiàn)》，全面推開(kāi)全域土地綜合整治工作，并從總體要求、實(shí)施路徑、實(shí)施內(nèi)容及要求、實(shí)施保障等方面作出安排部署。

土地綜合整治作為“千萬(wàn)工程”迭代升級(jí)的重要平臺(tái)和抓手，系統(tǒng)解決錢(qián)從哪里來(lái)、人往哪里去、地從哪里出的問(wèn)題。2019年，自然資源部部署開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)，共指導(dǎo)25個(gè)省實(shí)施了356個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點(diǎn)，各地自行開(kāi)展了892個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的試點(diǎn)。截至2023年底，全國(guó)1304個(gè)試點(diǎn)累計(jì)投入資金4488億元，完成綜合整治規(guī)模378萬(wàn)畝、實(shí)現(xiàn)新增耕地47萬(wàn)畝、減少建設(shè)用地12萬(wàn)畝，在組織模式、規(guī)劃銜接、實(shí)施管理、竣工驗(yàn)收、后期管護(hù)、資金保障等方面，形成了一系列可推廣、可復(fù)制的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

二、全域土地整治的作用

充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺(tái)作用，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，綜合運(yùn)用耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等政策工具，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)國(guó)土空間布局，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，助推農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

三、全域土地整治的實(shí)施內(nèi)容

1. 推動(dòng)農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整

聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌實(shí)施農(nóng)用地相對(duì)集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推進(jìn)耕地逐步下山，果樹(shù)苗木上山，河湖內(nèi)耕地調(diào)出，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)布局優(yōu)化。涉及永久基本農(nóng)田的，調(diào)整規(guī)模不超過(guò)劃定的5%。對(duì)于城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)的予以保留，對(duì)于零星破碎不便耕種的，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)實(shí)地踏勘后出具論證意見(jiàn)，并進(jìn)行必要性和合理性分析，優(yōu)先在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界圍合范圍內(nèi)補(bǔ)劃；確需調(diào)出的，應(yīng)保證城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)不擴(kuò)大。

2. 實(shí)施建設(shè)用地整理，有序盤(pán)活閑置低效建設(shè)用地

聚焦宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤(pán)活，提升土地資源配置資源和節(jié)約集約利用水平。整治區(qū)域內(nèi)可將拆舊地塊作為一個(gè)整體，按照增減掛鉤項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實(shí)施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的可納入省級(jí)管理平臺(tái)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑；按照國(guó)家統(tǒng)一部署開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營(yíng)性用途的允許入市。

3. 保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線

適應(yīng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地，其中符合相關(guān)規(guī)定的可用于建設(shè)指標(biāo)異地交易，并對(duì)于調(diào)出的用地及時(shí)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

4. 充分發(fā)揮平臺(tái)作用，結(jié)合實(shí)際豐富整治內(nèi)容

強(qiáng)調(diào)因地制宜，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，傳承保護(hù)歷史文化，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級(jí)，盤(pán)活閑置空間。鼓勵(lì)結(jié)合全域土地綜合整治開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)。

四、全域土地綜合整治工作開(kāi)展的路徑

“省級(jí)總體部署”。堅(jiān)持“省負(fù)總責(zé)”，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施意見(jiàn)或管理辦法，遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見(jiàn)，穩(wěn)妥有序開(kāi)展。

“縣域統(tǒng)籌謀劃”。以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元，綜合研判本地區(qū)資源稟賦、現(xiàn)狀問(wèn)題、實(shí)際訴求和實(shí)施能力，合理劃分實(shí)施單元，成熟一個(gè)、實(shí)施一個(gè)。在劃分實(shí)施單元時(shí)，原則上應(yīng)以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元，考慮到資源稟賦、功能互補(bǔ)及小流域等自然地理單元的現(xiàn)實(shí)需求，允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實(shí)際探索開(kāi)展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

“制定實(shí)施方案”。在科學(xué)確定整治區(qū)域基礎(chǔ)上，組織編制實(shí)施方案，確定整治目標(biāo)、任務(wù)、項(xiàng)目安排、空間布局和實(shí)施時(shí)序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見(jiàn)，取得群眾支持；從適度簡(jiǎn)化流程考慮，支持將涉及“三區(qū)三線”局部?jī)?yōu)化、零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實(shí)施方案，一并報(bào)批；從穩(wěn)妥有序推開(kāi)考慮，要求實(shí)施方案由省級(jí)自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)。

“規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施”。應(yīng)依法依規(guī)開(kāi)展立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收和后期管護(hù)等各環(huán)節(jié)工作，鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際探索“多審合一“制度。考慮到整治中部分土地利用方式發(fā)生改變，涉及群眾的應(yīng)穩(wěn)妥做好權(quán)屬調(diào)整、地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。注意落實(shí)后期管護(hù)責(zé)任，確保發(fā)揮長(zhǎng)期效益。

五、結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部落實(shí)二十屆三中全會(huì)相關(guān)改革部署的重要舉措，也是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高的系統(tǒng)工程。也將推動(dòng)全域土地綜合整治工作取得實(shí)實(shí)在在的成效，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)蓄勢(shì)賦能，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村全面振興的動(dòng)力與活力。

注：本文部分內(nèi)容來(lái)自于公眾號(hào)“自然資源部”。