【摘要】土地征收成片開發(fā)是規(guī)范征地程序、滿足城市發(fā)展需求和保障被征地農民合法權益的重要手段，是分階段、分步驟實施國土空間規(guī)劃的重要支撐。文章在分析批次征地工作中存在不足、成片開發(fā)工作中存在問題的基礎上，參考了國內18個省市公布的成片開發(fā)工作指引，探索形成土地征收成片開發(fā)方案中需要關注的技術要點，以期為編制土地征收成片開發(fā)方案、制定標準和技術細則提供參考。
【關鍵字】 空間規(guī)劃 土地征收 連片開發(fā)
《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）提出土地征收要符合公共利益導向，并首次將“成片開發(fā)”以國家法律形式納入土地征收之中。2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》，從概念釋義、總體要求、審批流程等方面對土地征收成片開發(fā)工作進行了規(guī)定。當前，學術界對土地征收成片開發(fā)工作研究尚處于初步階段，主要是對相關法規(guī)的解讀，而機構改革賦予自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責，有必要從空間規(guī)劃視角系統(tǒng)考慮成片開發(fā)類型、規(guī)模、標準，以期為編制土地征收成片開發(fā)方案編制提供參考，確保土地征收成片開發(fā)有利于保護耕地、維護農民合法權益、節(jié)約集約用地，促進區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
1998年《土地管理法》修訂后，分批次征地制度開始實施。分批次征地在規(guī)劃引領發(fā)展和提高辦事效率等方面發(fā)揮了積極作用，同時也存在一些不足之處，主要表現在以下三個方面：一是規(guī)劃引領發(fā)展的作用得不到充分發(fā)揮。地方政府往往以項目投資為主導征收土地，這種插花式布局土地的供應機制，導致規(guī)劃頻繁修改與調整，本應是規(guī)劃引領發(fā)展，實際卻是項目倒逼規(guī)劃。同時也沒有解決土地使用的規(guī)劃要素組合與建設時序問題，土地供應不是簡單地把土地供出去，而是要注意協(xié)調地塊與地塊之間存在的組合關系。二是城市功能的系統(tǒng)性沒有得到優(yōu)先保障。項目的內涵應該是廣義的，但是在建設用地指標約束前提下，土地優(yōu)先供應保障的往往是狹義的項目，例如住宅、商業(yè)、工業(yè)等非公益性用地，導致服務于城市內部的市政基礎設施、公共服務設施等項目用地未能得到有效落實。三是城市空間布局、結構的完整性沒有充分實現。由于主體多元、投資分散、發(fā)展時序不協(xié)同，多點開花、分散建設，形成大量插花式、碎片化的開發(fā)，建設用地布局不集中連片，導致基礎設施投入過大，用地平均產出較低，城市空間未能實現“建一片、成一片”，難以形成集聚效應。
土地征收成片開發(fā)有利于城市統(tǒng)一規(guī)劃建設。城市是一個復雜而龐大的系統(tǒng)，其用地空間布局、功能體系構建需要體現前瞻性、系統(tǒng)性，以支撐城市宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，而以宗地為單元的開發(fā)難以體現這一原則。
土地征收成片開發(fā)有利于城市公益性基礎設施配套建設?！俺善_發(fā)”的根本目的是要保障城市公益性基礎設施統(tǒng)籌安排，能夠在連續(xù)的空間上經濟且系統(tǒng)地供給基礎設施與公共服務產品，沒有政府的統(tǒng)一組織，通過市場方式提供大面積、系統(tǒng)性的公益性基礎設施的可能性較小。
土地征收成片開發(fā)有利于節(jié)約集約利用土地。與宗地開發(fā)相比，“成片開發(fā)”可以在空間上連續(xù)、大面積、系統(tǒng)性地供給城市生產、生活的各類服務功能，充分發(fā)揮城市的集聚效益；同時通過統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，能夠消滅大量“三角地、插花地”等難以利用的地塊，大大提高土地利用效率。
土地征收成片開發(fā)有利于公平保障被征地農民權益。在土地征收補償安置過程中，“成片開發(fā)”對于保障公平補償具有積極意義，政府組織統(tǒng)一征收有利于同區(qū)位土地被征收人實現同地同價補償安置，避免了由于宗地零散式開發(fā)帶來的實施周期不同而導致補償安置價格不一，引發(fā)社會穩(wěn)定問題。
土地征收行為一般分布在四種地區(qū)，第一種是城市新城新區(qū)建設地區(qū)；第二種是建成區(qū)及城郊接合部的插花地，包括建成區(qū)既有的農村集體農用地與建設用地，以及城郊接合部的插花地；第三種是在建制鎮(zhèn)規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)范圍的土地，鎮(zhèn)區(qū)內有很多空地，鎮(zhèn)區(qū)外圍有向外發(fā)展的規(guī)劃空間；第四種是城市開發(fā)邊界外的廣大的農村地區(qū)點狀新經濟用地。
土地征收分類要與農村集體經濟組織的空間分布與存在時間相關聯(lián)。可將是否永久保留農村形態(tài)及其農村集體經濟組織作為是否進行成片開發(fā)的基本出發(fā)點，依據區(qū)域發(fā)展特征、農村形態(tài)與農村集體經濟組織去留、土地征收補償與社會穩(wěn)定特征等方面的特征差異，將以上四種征收土地空間分布類型劃分為兩大類，據此區(qū)分出成片開發(fā)的類型。將前兩種歸為甲類，即成片集中開發(fā)區(qū)域，這個區(qū)域未來將完全城市化，農民全部轉化為市民；將后兩種歸為乙類，即其他開發(fā)建設區(qū)域，農村形態(tài)與集體經濟組織將永久保留，如圖1所示。
圖1 成片開發(fā)土地征收類型界定
成片開發(fā)空間范圍應當與國土空間用途管制直接掛鉤，不同的成片開發(fā)方案的范圍不得相互重疊，允許以“開天窗”等方式合理避讓生態(tài)保護紅線、永久基本農田及其他特殊保護區(qū)域等地塊。
成片開發(fā)范圍的劃定應強化與控制性詳細規(guī)劃的銜接。對于項目較為集中連片的地區(qū)應與控制性詳細規(guī)劃單元相銜接，可將一個或多個連片的管理單元劃入同一成片開發(fā)范圍，保障城市功能的完整和范圍內的設施統(tǒng)籌。對于未編制控制性詳細規(guī)劃的區(qū)域，可與經法定程序批準的市/鎮(zhèn)級總體規(guī)劃、城市更新實施方案等銜接，促使成片開發(fā)范圍更加規(guī)整，避免因方案劃定再次產生“三地”的現象。對于面積較小的獨立項目應強調保障公益性用地的完整性。
《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》提出要重視公共利益，對成片開發(fā)方案的征求意見及公示要符合相應的程序規(guī)范。關于公益性用地比例的規(guī)定指出,在國土空間規(guī)劃過渡期間，應嚴格按照公益性用地比例原則上不低于40％的要求編制方案。
綜合開發(fā)地區(qū)、一般城市地區(qū)、一般工業(yè)園區(qū)對公共服務設施的需求存在差異，因此應結合地塊區(qū)位、主導功能、發(fā)展階段等實際情況，明確公益設施配置的差異化標準，并在年度實施計劃當中予以平衡，實現總量達標，避免公共資源錯配。
借助信息平臺，校核在編的國土空間總體規(guī)劃外，還要將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的限制性也納入審查范疇：一是核查各成片開發(fā)范圍之間是否存在沖突，若存在沖突，則需協(xié)調相關主體后重新申報；二是核查成片開發(fā)范圍與在編的國土空間總體規(guī)劃是否存在沖突。成片開發(fā)范圍應不涉及生態(tài)保護紅線和永久基本農田，且位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設區(qū)內，涉及藍線、綠線、紫線的需參照相關要求執(zhí)行；三是成片開發(fā)范圍與控制性詳細規(guī)劃通過疊加分析判斷是否滿足公益性用地占比要求,如滿足則可納入成片開發(fā)方案，如不滿足則需在調整控制性詳細規(guī)劃后再納入成片開發(fā)方案。
本文從成片開發(fā)土地征收類型界定、成片開發(fā)范圍確定、公益性用地占比確定以及方案論證四個方面簡要介紹了土地成片開發(fā)方案編制中技術要點。
但是，在規(guī)劃銜接方面，未明確成片開發(fā)方案在國土空間規(guī)劃體系中的作用和具體的規(guī)劃銜接路徑。在方案編制審批方面，未明確方案編制的工作底圖和差異化配置公益性用地的具體標準，缺乏與征地程序技術標準的銜接，在報批材料深度、公眾參與的廣度等方面尚未形成共識。
隨著關于成片開發(fā)方案編制的相關法規(guī)、政策、標準的進一步完善，未來應建立更加完善的監(jiān)測評估方法和指標體系，保障成片開發(fā)范圍的整體實施，健全動態(tài)維護的路徑和機制，助力實現國土空間治理體系和治理能力現代化。
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