隨著社會經(jīng)濟的進步，城市建設(shè)發(fā)展越來越迅速，推動著我國其他行業(yè)不斷進步，為我國基礎(chǔ)建設(shè)的不斷完善貢獻力量。近年來，隨著全球環(huán)境危機日益加深，重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，一場暴雪可能讓城市面臨交通癱瘓，一場暴雨可能讓半座城市陷入內(nèi)澇，一場地震可能讓半座城市消失，一場疫情可能讓整個城市混亂又靜止。城市在應(yīng)對自然災(zāi)害、社會安全和公共衛(wèi)生中表現(xiàn)出一定的脆弱性，以公共衛(wèi)生事件、社會安全事件為代表的災(zāi)害類型已逐漸成為影響城市安全的主要因素。在中國當前重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的背景下，我們需探索如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級國土空間規(guī)劃體系中，從而提升城市應(yīng)對與恢復(fù)的綜合實力。

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

一、韌性城市

“韌性城市（Resilience City）”，起源于拉丁語“resilio”的“韌性”一詞，大意是“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。上世紀70年代初，這一概念應(yīng)用在生態(tài)系統(tǒng)研究領(lǐng)域，后來逐漸擴展到社會生態(tài)系統(tǒng)等領(lǐng)域。本世紀初，韌性的理念被用于城市復(fù)雜系統(tǒng)，然后產(chǎn)生了韌性城市的概念。韌性城市指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來。長遠的來講，城市能夠從過往的災(zāi)害事故中學習，提升對災(zāi)害的適應(yīng)能力。韌性城市具有多樣性、冗余性、穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、適應(yīng)性和智慧性等六項特征。

韌性城市特性(圖片來筆者自繪)

二、評估指標體系構(gòu)建

城市韌性依賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的累積和持續(xù)韌性。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)通過規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營和維修為城市韌性提供功能保障和支撐；同時基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)及其功能依賴于城市韌性。系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，是評估系統(tǒng)和子系統(tǒng)韌性的重要考量因素。2013-2018年間，奧雅納與洛克菲勒基金會合作推出一套評價城市韌性的實用方法體系：城市韌性指標法是一套能夠打造韌性城市的工作法則，包含4個維度、12個韌性城市目標、156個評價指標。

韌性城市框架及指標體系圖

(圖片來源于趙丹，楊兵，何永《城市韌性評價指標體系探討——以北京市為例》)

1、風險評估韌性

通過規(guī)劃建設(shè)前的風險評估，從空間維度掌握城市所面臨的災(zāi)害分布特征，識別危險區(qū)域。可指導(dǎo)優(yōu)化城市規(guī)劃用地布局，為合理布置相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施提供技術(shù)支撐。另一方面，對城市建設(shè)現(xiàn)狀或者規(guī)劃方案進風險評估，可以為其制定出超過規(guī)劃建設(shè)標準的科學的非工程方案，從而節(jié)約工程投資的同時，最大限度地降低災(zāi)害影晌程度，充分體現(xiàn)韌性城市規(guī)劃建設(shè)的冗余性。

城市風險包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全等。根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，聚焦到幾類城市主要風險。在單一災(zāi)害的分析基礎(chǔ)之上，形成多種災(zāi)害疊加情境下災(zāi)害風險分析結(jié)果，最后形成動態(tài)綜合風險數(shù)據(jù)庫。

2、空間格局韌性

空間安全布局是城市韌性建設(shè)的基礎(chǔ)。以多功能性、冗余度和多尺度為目標，構(gòu)建以生態(tài)空間、避難空間和安全生產(chǎn)空間為重點的韌性城市空間格局。

生態(tài)空間包涵三類功能：生態(tài)服務(wù)功能、生物多樣性功能和生態(tài)敏感性功能。通過生態(tài)源地識別、生態(tài)廊道疏通和生態(tài)節(jié)點明晰優(yōu)化，實現(xiàn)生境網(wǎng)絡(luò)完整性。

避難空間由應(yīng)急避難場所、疏散通道和救援通道構(gòu)成。防災(zāi)避難空間在避難、救災(zāi)以及抵御二次災(zāi)害的過程中有著極其重要的作用。通過救援通道將各個分散點有機聯(lián)通，形成高效的避難空間。

根據(jù)城市重大危險源和敏感管線預(yù)留安全生產(chǎn)空間，保障城市安全穩(wěn)定運行。明確已建和規(guī)劃重大危險源，通過協(xié)調(diào)城市用地布局和設(shè)施安全距離，實施空間管控，降低重大危險源的危害性。

3、基礎(chǔ)設(shè)施韌性

市政基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、供電、燃氣、排水、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等多方面，關(guān)系到居民的基本生活需求，是城市系統(tǒng)的重要組成部分，對于基礎(chǔ)設(shè)施的韌性提升，應(yīng)當從空間布局、設(shè)施強化、應(yīng)急預(yù)案、機制管理和宣傳教育等多個方面進行整合優(yōu)化。

基礎(chǔ)設(shè)施平時需安全有序運行，做好日常維護，排除安全隱患，更新老化設(shè)施；災(zāi)前做好抗風險干擾；當災(zāi)情來臨時，及時做到災(zāi)害應(yīng)急，水電、通訊等維持城市運行的設(shè)施，保障重要設(shè)施場站不發(fā)生發(fā)生災(zāi)害，救援時救災(zāi)道路通暢；災(zāi)情發(fā)生后，能夠及時恢復(fù)正常運行。

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

4、社會組織韌性

形成“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的組織體系。建立政府主導(dǎo)、部門合作、社會組織及公共有效參與的社會響應(yīng)機制。建立從預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建的全過程應(yīng)急管理體系。

三、如何在國土空間總體規(guī)劃中融合韌性城市規(guī)劃理念

1、做好國土空間總體規(guī)劃中的雙評價工作，資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為城市提供了韌性底線。資源環(huán)境承載力評價是對自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評價，確定國土空間在生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能指向下的承載力等級。國土空間開發(fā)適宜性評價是在資源環(huán)境承載力評價的基礎(chǔ)上，評價其進行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。做好雙評價工作，可以為韌性城市的規(guī)劃編制提供有利參考。

2、要做好風險評估工作，包括因地制宜評判地震、洪澇、臺風、風暴潮、海岸侵蝕、地質(zhì)等各類自然災(zāi)害、氣候變化、生態(tài)環(huán)境以及公共衛(wèi)生、公共安全等對城市空間帶來的潛在風險和隱患，系統(tǒng)分析影響發(fā)展的重大風險類型，提出規(guī)劃應(yīng)對措施。將地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重要隱患點等現(xiàn)狀資料納入國土空間規(guī)劃風險評估，防患于未然，布局時應(yīng)注意避開上述區(qū)域。

3、以風險評估為基礎(chǔ)，加強生態(tài)安全、生物安全、環(huán)境保護、安全防護等涉及城市安全要求的各類用地和設(shè)施規(guī)劃的落實，構(gòu)建韌性可靠的城鄉(xiāng)安全體系。獲取地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大安全敏感設(shè)施等有效信息，明確抗震、防洪排澇、人防、消防、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的規(guī)劃目標、設(shè)防標準等要求，明確防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施布局和防災(zāi)減災(zāi)主要措施等內(nèi)容。結(jié)合需求預(yù)留大型危險品存儲設(shè)施用地；加強易燃易爆設(shè)施、危化品生產(chǎn)儲運等危險源的科學布局，明確安全防護要求。沿海城市應(yīng)加強因氣候變化造成海平面上升的災(zāi)害應(yīng)對措施。      

四、國土空間背景下構(gòu)建韌性城市建議及策略

2022年，疫情仍在蔓延，城市仍受到一定沖擊，給全國乃至全球帶來嚴峻挑戰(zhàn)。面臨這樣重大的應(yīng)急事件，公眾健康、城市規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急治理以及可持續(xù)發(fā)展成為廣泛討論的議題，城市韌性理念因此備受關(guān)注。對此提出以下建議：

1、加強“社區(qū)—組團—城市—區(qū)域”全空間尺度的設(shè)施保障，保持適度冗余

社區(qū)生活圈是城市最基本的空間單元，與市民生活直接相關(guān)，應(yīng)該注重臨時避難場所的布局，同時關(guān)注弱勢群體對防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，保障每個社區(qū)生活圈單元具備相對獨立的抗擊災(zāi)難、自救互助的能力。城市組織層面應(yīng)該注重完善生命工程建設(shè)，形成分布式能源，保障城市安全，完善水系統(tǒng)，預(yù)留冗余能力等。組團內(nèi)各個社區(qū)生活圈之間以及各個組團之間的應(yīng)急道路設(shè)施應(yīng)保障通達性和冗余度。在城市層面應(yīng)該全面統(tǒng)籌，針對保障公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施進行總體設(shè)計，管理和監(jiān)控。加強城市基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力設(shè)計，動態(tài)掌控基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力。保障充足的空間資源，提高綜合交通系統(tǒng)的冗余度和靈活性。

2、“自上而下”激發(fā)群眾主觀能動性，形成多元防御系統(tǒng)

推廣韌性社區(qū)生活圈試點，提高災(zāi)害快速應(yīng)對能力。探索韌性社區(qū)運行和合作機制，推動試點社區(qū)救災(zāi)人員組織。建設(shè)公眾防災(zāi)自助/互助/公助平臺，充分激發(fā)群眾主觀能動性。加強公眾自救和互助能力，增強社會凝聚力。關(guān)注老年人及弱勢群體在災(zāi)害應(yīng)對中的需求，做好調(diào)查工作，使得弱勢群體同樣可以融入自助/互助/公助體系。從區(qū)域共同利益的角度出發(fā)，建立區(qū)域性城市風險聯(lián)防體系，共同支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3、關(guān)注城市隱蔽工程和生命線系統(tǒng)的可靠性

在災(zāi)難面前，城市基礎(chǔ)設(shè)施、管道、生命線系統(tǒng)是城市安全的最后一道屏障。這些隱蔽工程像城市的血管和神經(jīng)，是維系城市功能的基礎(chǔ)。它們之間的相互關(guān)聯(lián)性、自身可靠性、災(zāi)害適應(yīng)性構(gòu)成了城市韌性。重要城市系統(tǒng)如電力供應(yīng)、供水、物資儲備等應(yīng)考慮更充足的冗余，對于災(zāi)害脆弱性的城市，應(yīng)與流域邊界內(nèi)的其他城市建立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，確保大災(zāi)時城市具有暢通的生命線和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道體系，如長三角、珠三角、京津冀城市群，可在防災(zāi)生命線系統(tǒng)上形成網(wǎng)絡(luò)化、互動互助的機制和相應(yīng)的軟硬件配套。

4、運用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化提升風險監(jiān)控、指揮和處置水平

在城市運營管理大數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上，全面提高包括重大傳染病等各類公共安全風險的監(jiān)測預(yù)警水平，建成綜合減災(zāi)與風險預(yù)測管理信息平臺。進一步提高各項災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、統(tǒng)計核查和信息服務(wù)能力，實現(xiàn)公共安全風險管理與城市應(yīng)急指揮的雙平臺互聯(lián)互通。城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)是政府與公共機構(gòu)在公共安全事件的預(yù)防、應(yīng)對和善后過程中建立的保障公眾生命財產(chǎn)安全的指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮中心承擔較大級別以上突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援的綜合協(xié)調(diào)和指揮責任，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)事件的事后評估和善后處理，增強應(yīng)急決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。

5、提高物流和供應(yīng)鏈的保障能力

本次新冠疫情，快遞物流和物資保障是決戰(zhàn)疫情的關(guān)鍵。在城市高度依賴物流和供應(yīng)鏈的今天，其保障能力至關(guān)重要。特別是面臨巨大交通壓力的大城市，可以考慮建立地下物流網(wǎng)絡(luò)，或地鐵分時物流系統(tǒng)，在空間與時間上與城市公共交通和私人車輛錯開，提高物流的可靠性和保障能力。

6、建立更包容的韌性文化

公眾面對災(zāi)害的情緒和災(zāi)后的精神恢復(fù)，也是城市韌性的重要組成部分。通過此次疫情，國人整體上很好地展現(xiàn)了有序、專業(yè)和敬業(yè)的大局觀。對于城市的韌性文化構(gòu)建，包括提升市民對城市的熱愛和歸屬感、提高對災(zāi)害的認識、提升全民防災(zāi)意識、提升應(yīng)對災(zāi)害的有序性、提升全民應(yīng)對災(zāi)害的參與度和技能、縮短災(zāi)后情緒恢復(fù)時間等。

參考文獻：

部分圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

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