為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)》意見要求，2021年自然資源部在浙江、江西、山東、廣東和四川五省開展了“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)工作。2022年4月27日，韓正副總理在出席相關(guān)會(huì)議上講話，要求各地各部門貫徹上級(jí)精神、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、部署全國開展“三區(qū)三線”劃定工作。同時(shí)，自然資源部根據(jù)以上會(huì)議要求，印發(fā)《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》。歷經(jīng)將近一年的探索及多輪試點(diǎn)試劃總結(jié)，“三區(qū)三線”劃定規(guī)則基本明晰，但在實(shí)際操作中仍有一些問題值得深思。

本文結(jié)合當(dāng)前實(shí)際工作中存在的問題和難點(diǎn)，對(duì)國土空間規(guī)劃體系中“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定與國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化的內(nèi)在邏輯深入思考，并從技術(shù)及管理層面對(duì)“三區(qū)三線”劃定思路進(jìn)行梳理，從而對(duì)下一步的“三區(qū)三線”劃定工作的內(nèi)容提出探索性建議。

1.什么是“三區(qū)三線”？為什么劃“三區(qū)三線”？

“三區(qū)三線”是指∶城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間3種類型空間所對(duì)應(yīng)的區(qū)域，以及分別對(duì)應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線3條控制線。其中“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控。它是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，也是國土空間用途管制的核心框架。

圖1 “三區(qū)三線”的基本內(nèi)涵

“三區(qū)”內(nèi)部統(tǒng)籌要素分類，是功能分區(qū)和用途分類的基礎(chǔ);“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求。空間關(guān)系上，“三區(qū)”各自包含“三線”。生態(tài)空間，包括生態(tài)保護(hù)紅線范圍和一般生態(tài)空間;農(nóng)業(yè)空間，包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)空間;城鎮(zhèn)空間，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和邊界外部分城鎮(zhèn)空間。

圖2 國土空間“三區(qū)三線”空間關(guān)系

“三線”屬于國土空間的邊界管控，對(duì)國土空間提出強(qiáng)制性約束要求。生態(tài)保護(hù)紅線是以生態(tài)功能重要區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)為重點(diǎn)而劃定的實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)的空間邊界。基本農(nóng)田保護(hù)紅線是對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)和管理的管制邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是城鎮(zhèn)建設(shè)與第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的管制邊界，允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地的最大邊界。“三線”是“三區(qū)”劃定的基礎(chǔ)，也是從源頭上保護(hù)生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間、限制城鎮(zhèn)空間的重要手段。

劃定“三區(qū)三線”是為了強(qiáng)化底線控制，但不能與空間戰(zhàn)略割裂開來，共同構(gòu)成了空間布局優(yōu)化的整體關(guān)系。不同空間層次有不同的側(cè)重點(diǎn)。國家尺度上不僅要落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也要落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，提出自上而下的傳導(dǎo)要求；省級(jí)層面強(qiáng)調(diào)的是指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、深化，并監(jiān)督實(shí)施；到了市縣層面是布局優(yōu)化更為關(guān)鍵，要從長遠(yuǎn)發(fā)展角度建構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定的城市結(jié)構(gòu)形態(tài)。

2.國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的劃定

2.1按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田

依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

2.2按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線

優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。

2.3按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量、限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延?？茖W(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。

2.4三條線的沖突解決規(guī)則

三條控制線發(fā)生沖突時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實(shí)無法補(bǔ)劃的在市級(jí)行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。

3.“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定工作的有關(guān)建議

3.1建立國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)觀

國土空間是多要素復(fù)合、立體化、動(dòng)態(tài)使用的空間，要從多層次、多維度、全生命周期視角，樹立國土空間布局優(yōu)化的系統(tǒng)觀。首先要實(shí)事求是，不能讓保護(hù)耕地問題變成死結(jié)，尋求自上而下的保護(hù)要求和地方發(fā)展實(shí)際的平衡點(diǎn)，并且要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變。

一是系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌效率、發(fā)展、公平、安全，不能就事論事，變成單一選項(xiàng)；二是共生思維，山水林田湖草是生命共同體，安全和資源保護(hù)利用是共生關(guān)系；三是多元思維，平衡生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、安全多元價(jià)值目標(biāo)，是空間規(guī)劃改革的意義所在，也是規(guī)劃賦能的價(jià)值所在；四是動(dòng)態(tài)思維，優(yōu)化國土空間格局是動(dòng)態(tài)過程，要處理好目標(biāo)和過程的關(guān)系，絕不能讓空間規(guī)劃改革異化為“卡脖子”規(guī)劃，近期重點(diǎn)解決好“十四五”期間的發(fā)展問題。

3.2加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)鏈接

有三個(gè)關(guān)鍵技術(shù)鏈接在統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”中要予以充分重視。

一是發(fā)揮雙評(píng)價(jià)和雙評(píng)估的關(guān)鍵作用。不同層次的雙評(píng)價(jià)作用不同，國家>省>市>縣，并且應(yīng)重視區(qū)域和流域評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)方法要實(shí)用，突出解決問題導(dǎo)向，特別針對(duì)重大約束和安全風(fēng)險(xiǎn)問題的結(jié)論要明確；適宜性評(píng)價(jià)不能僅停留在多宜性分析階段，還要與城市空間結(jié)構(gòu)的演化趨勢和空間方案的結(jié)構(gòu)控制結(jié)合起來，這是研究城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的重要步驟。

二是注重空間需求預(yù)測方法和提高策略研制的科學(xué)性。關(guān)注供給和需求之間的匹配性是決定規(guī)劃科學(xué)性的基礎(chǔ)。例如某省在國土空間規(guī)劃研究中，采用多情景“五定”來綜合預(yù)測人口與城鎮(zhèn)化路徑，形成以三大次區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的差異化空間策略引導(dǎo)體系，這種思路值得推廣。

三是明確規(guī)劃傳導(dǎo)規(guī)則和空間分區(qū)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。分區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)要跟各層次的規(guī)劃使用對(duì)應(yīng)起來；省級(jí)、市級(jí)總體規(guī)劃到詳規(guī)要建立分區(qū)向分類轉(zhuǎn)化的規(guī)則；針對(duì)既定的三線“不重疊、不交叉”規(guī)則，要通過技術(shù)手段來解決；要通過開發(fā)控制分區(qū)，把功能性、政策性的分區(qū)轉(zhuǎn)化成用途管制手段。

3.3推動(dòng)實(shí)施體系的構(gòu)建

一是構(gòu)建多規(guī)合一的規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制。關(guān)注事權(quán)，強(qiáng)調(diào)實(shí)施導(dǎo)向，以好用、有用、實(shí)用作為評(píng)價(jià)規(guī)劃成果內(nèi)容體系的標(biāo)準(zhǔn)。

二是突出動(dòng)態(tài)監(jiān)督和滾動(dòng)實(shí)施。建立動(dòng)態(tài)考核和動(dòng)態(tài)實(shí)施模式，以過程思維推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施，以近期規(guī)劃作為實(shí)施載體，推動(dòng)國土空間規(guī)劃向戰(zhàn)略性的行動(dòng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變。

三是完善法律法規(guī)和政策體系。建立國土空間規(guī)劃體系，不僅是統(tǒng)一的規(guī)劃編制體系，更為關(guān)鍵的是法律法規(guī)和政策體系的建設(shè)，應(yīng)加快國土空間規(guī)劃立法。