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耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力標(biāo)準(zhǔn)初步探討

瀏覽次數(shù): 發(fā)布日期:2022年11月16日
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一、耕地“進出平衡”實施背景

“民為國基,谷為民命”,“食為政首,地為糧本”。糧食安全是“國之大者”,事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家安全。耕地是糧食安全的命根子,穩(wěn)住糧食安全這個壓艙石,歸根結(jié)底要穩(wěn)住耕地面積,特別是要穩(wěn)住糧食播種面積,并不斷提高耕地質(zhì)量。習(xí)近平總書記多次就耕地保護工作和糧食安全問題發(fā)表重要講話、作出重要指示批示,堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度,采取“長牙齒”的硬措施,堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”,尤其是二十大報告中明確指出“全方位夯實糧食安全根基,全面落實糧食安全黨政同責(zé),牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2020年9月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(國辦發(fā)明電〔2020〕24號)明確指出,嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林,嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道,嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景,嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴大自然保護地,嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)、嚴(yán)格違法違規(guī)批地用地;2020年11月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號)要求,對耕地實行特殊保護和用途管制,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地;2021年11月,自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)(以下簡稱“166號文”)提出,嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度,嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地,將兩“通知”前耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的,根據(jù)實際情況,穩(wěn)妥審慎處理,不允許簡單一刀切;兩“通知”后,未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的,應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地,未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的,原則上整改恢復(fù)為耕地,確難以恢復(fù)的,由縣級人民政府同意組織落實耕地“進出平衡”。至此,耕地保護進入耕地“占補平衡”和耕地“進出平衡”并行的新時代。

二、耕地“進出平衡”一般要求

(一)耕地“進出平衡”概念與內(nèi)涵

根據(jù)“166號文”,為守住18億畝耕地紅線,確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少,有必要根據(jù)地方政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)(“三區(qū)三線”劃定方案中耕地保護目標(biāo)),對耕地(“三區(qū)三線”劃定方案中永久基本農(nóng)田圖斑范圍外一般耕地)轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”,即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外,耕地轉(zhuǎn)為林地、草地(不含其它草地)、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地(不含其它草地)、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地的方式,補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用耕地。需要注意的是,耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實,縣域范圍內(nèi)無法落實的,在市域范圍內(nèi)落實;市域范圍內(nèi)無法落實的,在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

(二)耕地“進出平衡”各級部門職責(zé)

實施耕地“進出平衡”是落實耕地用途管制政策工具之一,是針對耕地與耕地之外其他農(nóng)用地內(nèi)部之間地類轉(zhuǎn)換,是對耕地“占補平衡”政策的創(chuàng)新與補充。省級自然資源主管部門要會同相關(guān)部門加強指導(dǎo),嚴(yán)格耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督;縣級人民政府要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)督,確保完成本行政區(qū)域范圍內(nèi)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)目標(biāo)。同時,縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案,需要明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的安排,并組織實施,且要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求。涉及林地、草地整治為耕地的,需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案,且需經(jīng)過林草主管部門同意;涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的,經(jīng)批準(zhǔn)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府引導(dǎo)、指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更承包合同,以及變更權(quán)屬證書。自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管,及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。

三、耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出

(一)耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出范圍

首先,堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度,符合耕地“進出平衡”的項目盡量避免使用長期穩(wěn)定利用耕地,建議優(yōu)先使用不穩(wěn)定利用耕地;其次,符合耕地“進出平衡”的項目應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn),盡量減少使用耕地面積;其三,嚴(yán)格把控耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出范圍,避免利用耕地“進出平衡”政策隨意調(diào)整耕地布局及農(nóng)轉(zhuǎn)用占用耕地行為,需明確轉(zhuǎn)出范圍主要涉及經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地實施國土綠化工程(含綠化帶以及國土空間造林綠化工程),經(jīng)依法批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會資本將通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地,經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地建設(shè)農(nóng)田防護林并達到國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)且變更為林地,經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地(新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植設(shè)施),經(jīng)批準(zhǔn)新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成水面涉及占用耕地(國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)中水庫水面屬于在三大類中屬于農(nóng)用地),其他屬于占用耕地需要落實耕地“進出平衡”情形(例如農(nóng)民自發(fā)的進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地等)。

(二)耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)

以最新年度的國土變更調(diào)查為基礎(chǔ),以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域為統(tǒng)計單元進匯總上報,其中項目要符合國土空間總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃,需要明確項目的名稱、區(qū)位、四至范圍、規(guī)模、建設(shè)類型、規(guī)劃用途、投資金額、建設(shè)時序等,涉及農(nóng)村集體土地的,經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意,由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報,其他土地由實施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報,占用耕地的,應(yīng)當(dāng)自行確定補充或繳納相應(yīng)的耕地開墾費。此外,由農(nóng)民自發(fā)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的占用耕地,由縣人民政府兜底統(tǒng)一落實耕地“進出平衡”。根據(jù)申報的項目情況,統(tǒng)一整合成國家2000數(shù)據(jù)庫與最新年度的國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析,統(tǒng)計占用耕地類型、面積、權(quán)屬類型、坐落單位、耕地質(zhì)量等別等。

四、耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力標(biāo)準(zhǔn)

(一)耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入范圍

堅持優(yōu)化耕地布局,優(yōu)先將與長期穩(wěn)定利用耕地尤其是永久基本農(nóng)田(“三區(qū)三線”劃定耕地保護目標(biāo)和永久基本農(nóng)田圖斑)相連的“即可恢復(fù)”、“工程恢復(fù)”地類及已停止生產(chǎn)使用的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地(最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中相應(yīng)地類)等整治復(fù)墾為耕地,促進耕地進一步集中連片、質(zhì)量進一步提升。此外,國土變更調(diào)查成果中“即可恢復(fù)”和“工程恢復(fù)”之外的林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地(宜耕農(nóng)用地,尤其是位于平原區(qū)域的其他農(nóng)用地)以及宜耕后備資源與建設(shè)用地可以整治為耕地(根據(jù)地方實際情況,以地方政策為準(zhǔn),建議優(yōu)先滿足耕地“占補平衡”)也可納入耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入范圍。

(二)耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑篩選標(biāo)準(zhǔn)

為進一步全面摸清耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑,科學(xué)合理利用恢復(fù)類地塊資源(本研究僅針對最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的恢復(fù)地類),推進落實最嚴(yán)格的耕地保護制度,本次研究中耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑篩選分析過程如下:

1. 明確耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象

以最新國土變更調(diào)查地類中的恢復(fù)地類為基礎(chǔ),扣除地形坡度大于25度、河道湖區(qū)林區(qū)范圍、河湖管理范圍、生態(tài)保護紅線及自然保護地范圍、飲用水源一級保護區(qū)范圍、生態(tài)極重要保護區(qū)范圍、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍、已批已供已發(fā)證用地范圍、規(guī)劃礦區(qū)范圍、宜遭受自然災(zāi)害損毀及受污染范圍、已建或立項高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及土地整治項目范圍、國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃重點建設(shè)項目范圍以及地方政府預(yù)留發(fā)展空間范圍等不符合要求地塊后,剩余的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘等作為主要調(diào)查評價對象。

(1)耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象分級分類

第一,集中連片潛力圖斑I型,位于集中連片耕地(聚合50畝)周邊的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘,可以標(biāo)注為“集中連片潛力圖斑I型”,予以重點核實。需注意,根據(jù)相關(guān)研究,以糧食生產(chǎn)為例,在安徽集中連片規(guī)模應(yīng)為200畝左右,在重慶應(yīng)達到50畝(一年兩熟地區(qū))或100畝(一年一熟制地區(qū))以上,在江蘇100-300畝為宜,上海100-150畝為宜,本次研究暫定為50畝,各地依實確定。

第二,集中連片潛力圖斑Ⅱ型,不在上述集中連片耕地周邊但單獨地塊面積超過50畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘,標(biāo)注為“集中連片潛力圖斑Ⅱ型”,也應(yīng)當(dāng)予以重點核實。

第三,非集中連片潛力圖斑I型,在集中連片潛力圖斑外,單獨地塊面積超過15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘,標(biāo)注為“非集中連片潛力圖斑I型”,應(yīng)當(dāng)全部予以核實。

第四,非集中連片潛力圖斑Ⅱ型,除上述集中連片與非集中連片潛力圖斑I型外,單獨地塊面積小于15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘,標(biāo)注為“非集中連片潛力圖斑Ⅱ型”,由地方政府結(jié)合轄區(qū)實際情況,自行確定是否進行核實。

(2)耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入對象核實評價體系構(gòu)建

1)評價體系構(gòu)建內(nèi)容

探索從地塊自身條件(涉及生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件與水源保障)、恢復(fù)成本(經(jīng)濟成本)、群眾意見(未來預(yù)期)等三大層面進行構(gòu)建評價指標(biāo)體系,逐地塊開展調(diào)查評價。

將耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑潛力作為評價指標(biāo)目標(biāo)層,將生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件、水源保障、恢復(fù)成本、群眾意見等作為評價的準(zhǔn)則層,共選擇了15個評價指標(biāo)進行構(gòu)建。

其中,生產(chǎn)情況主要涉及實際利用狀況,包括種植農(nóng)作物或林木品種、養(yǎng)殖水產(chǎn)類別。

交通條件,主要涉及恢復(fù)為耕地后,是否方便到達耕種和可持續(xù)利用。分為有便于通達的道路且耕作距離少于500米、有便于通達的道路且耕作距離少于1000米、無便于通達的道路或耕作距離大于1000米三個類別。

恢復(fù)成本,主要為恢復(fù)為耕地所需費用,主要包括工程建設(shè)費用、地表青苗(或養(yǎng)殖水產(chǎn))補償費用、后期種植管護補貼三部分。分為畝均3萬元以下、3-5萬元、5-10萬元、10萬元以上四個類別。

水源保障,主要為恢復(fù)為耕地后,周邊是否有充足的水源保障農(nóng)作物種植生長。分為周邊100米內(nèi)有水源可保障、周邊100-500米內(nèi)有水源可保障、周邊500米外有水源可保障三個類別。

群眾意愿,主要所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否愿意將其恢復(fù)為耕地。分為愿意、不愿意兩個類別。

表1 耕地轉(zhuǎn)入潛力綜合指標(biāo)評價體系

2)評價標(biāo)準(zhǔn)確定

根據(jù)相關(guān)專家意見,結(jié)合實際項目經(jīng)驗判斷,制定相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn),其中準(zhǔn)則層結(jié)果為容易恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為可以恢復(fù)(優(yōu)先納入耕地轉(zhuǎn)入潛力庫);準(zhǔn)則層結(jié)果為較難恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為建議恢復(fù)(根據(jù)耕地轉(zhuǎn)出情況依實判定是否納入;準(zhǔn)則層結(jié)果中有一項為難以恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為不建議恢復(fù)不建議納入)。

表2 耕地轉(zhuǎn)入潛力綜合評價分類分級判別表


2. 耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入對象外業(yè)核實

首先,制作統(tǒng)一底圖。根據(jù)前述耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象與分類分級標(biāo)準(zhǔn)進行分析數(shù)據(jù),形成最終的耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力基礎(chǔ)圖斑,上傳到“國土調(diào)查云”app,新建縣級耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力調(diào)查任務(wù)。

圖片

圖1 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑核查界面

其次,逐圖斑實地調(diào)查核實。充分利用縣級耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力調(diào)查任務(wù)模塊,逐圖斑地塊進行實地調(diào)查核實,對每一個圖斑地塊從不同角度拍攝4張以上的照片,充分反映該地塊當(dāng)前實地全貌、種植利用情況,并認(rèn)真填寫每個圖斑地塊對應(yīng)相關(guān)指標(biāo)層的調(diào)查內(nèi)容及判斷結(jié)果,確保調(diào)查數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確、不缺不漏。

圖片

圖2 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑舉證拍照界面

圖片

圖3 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑信息填寫界面

第三,統(tǒng)一開展評價整合數(shù)據(jù)。根據(jù)前述評價標(biāo)準(zhǔn),充分考慮恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘地塊的種植類型、交通條件、恢復(fù)成本、群眾意愿、水源保障等各種影響因素,對耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力圖斑進行分級評價,最終匯總形成耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力地塊圖斑數(shù)據(jù)成果。

最后,確定耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑。根據(jù)評價結(jié)果,結(jié)合年度耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出地類、規(guī)模和耕地質(zhì)量情況,進行恢復(fù)耕地項目可行性研究,確保耕地布局有優(yōu)化,面積不減少,質(zhì)量有提高。

五、耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)

總體而言,耕地“進出平衡”是落實最嚴(yán)格耕地保護制度的一項政策創(chuàng)新,是強化耕地用途管制的政策工具,有利于完成耕地保護責(zé)任目,優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局,提高耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,實現(xiàn)保護糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。在開展耕地“進出平衡”方案編制過程中,應(yīng)因地制宜學(xué)習(xí)不同區(qū)域耕地“進出平衡”相關(guān)政策和技術(shù)要點,明確耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出的對象,把握各地耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模、布局、時序,重點結(jié)合耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑潛力評價,實施耕地恢復(fù)項目。

此外,本次研究為減少耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力核實工作量僅僅將最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的可恢復(fù)地類作為核查對象且評價體系相對簡單,為切實做好耕地保護工作,科學(xué)實施耕地“進出平衡”,耕地轉(zhuǎn)入潛力評價的對象有待進一步擴展,評價指標(biāo)體系有待進一步優(yōu)化。

主要參考文獻:

自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》自然資發(fā)〔2021166號);

江西省自然資源廳 江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 江西省林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的意見(贛自然資字〔202221號);

廣西壯族自治區(qū)自然資源廳 廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的實施意見(桂自然資發(fā)〔202224號);

山東省自然資源廳關(guān)于貫徹自然資發(fā)〔2021166號文件嚴(yán)格耕地用途管制的實施意見(魯自然資字〔202277號);

廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作方案》的通知(粵自然資耕保〔20211953號)。


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