一、耕地“進出平衡”實施背景

“民為國基，谷為民命”，“食為政首，地為糧本”。糧食安全是“國之大者”，事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家安全。耕地是糧食安全的命根子，穩(wěn)住糧食安全這個壓艙石，歸根結(jié)底要穩(wěn)住耕地面積，特別是要穩(wěn)住糧食播種面積，并不斷提高耕地質(zhì)量。習(xí)近平總書記多次就耕地保護工作和糧食安全問題發(fā)表重要講話、作出重要指示批示，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，采取“長牙齒”的硬措施，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，尤其是二十大報告中明確指出“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2020年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國辦發(fā)明電〔2020〕24號）明確指出，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景，嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴大自然保護地，嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)、嚴(yán)格違法違規(guī)批地用地；2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44號）要求，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地；2021年11月，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）（以下簡稱“166號文”）提出，嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，將兩“通知”前耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，根據(jù)實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許簡單一刀切；兩“通知”后，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地，未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確難以恢復(fù)的，由縣級人民政府同意組織落實耕地“進出平衡”。至此，耕地保護進入耕地“占補平衡”和耕地“進出平衡”并行的新時代。

二、耕地“進出平衡”一般要求

（一）耕地“進出平衡”概念與內(nèi)涵

根據(jù)“166號文”，為守住18億畝耕地紅線，確保長期穩(wěn)定利用耕地不再減少，有必要根據(jù)地方政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)（“三區(qū)三線”劃定方案中耕地保護目標(biāo)），對耕地（“三區(qū)三線”劃定方案中永久基本農(nóng)田圖斑范圍外一般耕地）轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度“進出平衡”，即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地（不含其它草地）、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地（不含其它草地）、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地的方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用耕地。需要注意的是，耕地“進出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實，縣域范圍內(nèi)無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實；市域范圍內(nèi)無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌。

（二）耕地“進出平衡”各級部門職責(zé)

實施耕地“進出平衡”是落實耕地用途管制政策工具之一，是針對耕地與耕地之外其他農(nóng)用地內(nèi)部之間地類轉(zhuǎn)換，是對耕地“占補平衡”政策的創(chuàng)新與補充。省級自然資源主管部門要會同相關(guān)部門加強指導(dǎo)，嚴(yán)格耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督；縣級人民政府要強化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)換為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)督，確保完成本行政區(qū)域范圍內(nèi)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)目標(biāo)。同時，縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案，需要明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地以及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)落實“進出平衡”的安排，并組織實施，且要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求。涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案，且需經(jīng)過林草主管部門同意；涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府引導(dǎo)、指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更承包合同，以及變更權(quán)屬證書。自然資源部將通過衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開展耕地的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。

三、耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出

（一）耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出范圍

首先，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，符合耕地“進出平衡”的項目盡量避免使用長期穩(wěn)定利用耕地，建議優(yōu)先使用不穩(wěn)定利用耕地；其次，符合耕地“進出平衡”的項目應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)行業(yè)定額標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少使用耕地面積；其三，嚴(yán)格把控耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出范圍，避免利用耕地“進出平衡”政策隨意調(diào)整耕地布局及農(nóng)轉(zhuǎn)用占用耕地行為，需明確轉(zhuǎn)出范圍主要涉及經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地實施國土綠化工程（含綠化帶以及國土空間造林綠化工程），經(jīng)依法批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會資本將通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地建設(shè)農(nóng)田防護林并達到國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)且變更為林地，經(jīng)依法批準(zhǔn)占用一般耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地（新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植設(shè)施），經(jīng)批準(zhǔn)新建水利水電工程中水庫淹沒區(qū)形成水面涉及占用耕地（國土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)中水庫水面屬于在三大類中屬于農(nóng)用地），其他屬于占用耕地需要落實耕地“進出平衡”情形（例如農(nóng)民自發(fā)的進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地等）。

（二）耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)

以最新年度的國土變更調(diào)查為基礎(chǔ)，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域為統(tǒng)計單元進匯總上報，其中項目要符合國土空間總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃，需要明確項目的名稱、區(qū)位、四至范圍、規(guī)模、建設(shè)類型、規(guī)劃用途、投資金額、建設(shè)時序等，涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶書面同意，由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，其他土地由實施單位或經(jīng)營者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報，占用耕地的，應(yīng)當(dāng)自行確定補充或繳納相應(yīng)的耕地開墾費。此外，由農(nóng)民自發(fā)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的占用耕地，由縣人民政府兜底統(tǒng)一落實耕地“進出平衡”。根據(jù)申報的項目情況，統(tǒng)一整合成國家2000數(shù)據(jù)庫與最新年度的國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析，統(tǒng)計占用耕地類型、面積、權(quán)屬類型、坐落單位、耕地質(zhì)量等別等。

四、耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力標(biāo)準(zhǔn)

（一）耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入范圍

堅持優(yōu)化耕地布局，優(yōu)先將與長期穩(wěn)定利用耕地尤其是永久基本農(nóng)田（“三區(qū)三線”劃定耕地保護目標(biāo)和永久基本農(nóng)田圖斑）相連的“即可恢復(fù)”、“工程恢復(fù)”地類及已停止生產(chǎn)使用的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地（最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中相應(yīng)地類）等整治復(fù)墾為耕地，促進耕地進一步集中連片、質(zhì)量進一步提升。此外，國土變更調(diào)查成果中“即可恢復(fù)”和“工程恢復(fù)”之外的林地、草地、園地、坑塘水面等其他農(nóng)用地（宜耕農(nóng)用地，尤其是位于平原區(qū)域的其他農(nóng)用地）以及宜耕后備資源與建設(shè)用地可以整治為耕地（根據(jù)地方實際情況，以地方政策為準(zhǔn)，建議優(yōu)先滿足耕地“占補平衡”）也可納入耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入范圍。

（二）耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑篩選標(biāo)準(zhǔn)

為進一步全面摸清耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑，科學(xué)合理利用恢復(fù)類地塊資源（本研究僅針對最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的恢復(fù)地類），推進落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，本次研究中耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑篩選分析過程如下：

1. 明確耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象

以最新國土變更調(diào)查地類中的恢復(fù)地類為基礎(chǔ)，扣除地形坡度大于25度、河道湖區(qū)林區(qū)范圍、河湖管理范圍、生態(tài)保護紅線及自然保護地范圍、飲用水源一級保護區(qū)范圍、生態(tài)極重要保護區(qū)范圍、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍、已批已供已發(fā)證用地范圍、規(guī)劃礦區(qū)范圍、宜遭受自然災(zāi)害損毀及受污染范圍、已建或立項高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及土地整治項目范圍、國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃重點建設(shè)項目范圍以及地方政府預(yù)留發(fā)展空間范圍等不符合要求地塊后，剩余的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘等作為主要調(diào)查評價對象。

（1）耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象分級分類

第一，集中連片潛力圖斑I型，位于集中連片耕地（聚合50畝）周邊的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，可以標(biāo)注為“集中連片潛力圖斑I型”，予以重點核實。需注意，根據(jù)相關(guān)研究，以糧食生產(chǎn)為例，在安徽集中連片規(guī)模應(yīng)為200畝左右，在重慶應(yīng)達到50畝(一年兩熟地區(qū))或100畝(一年一熟制地區(qū))以上，在江蘇100-300畝為宜，上海100-150畝為宜，本次研究暫定為50畝，各地依實確定。

第二，集中連片潛力圖斑Ⅱ型，不在上述集中連片耕地周邊但單獨地塊面積超過50畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，標(biāo)注為“集中連片潛力圖斑Ⅱ型”，也應(yīng)當(dāng)予以重點核實。

第三，非集中連片潛力圖斑I型，在集中連片潛力圖斑外，單獨地塊面積超過15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，標(biāo)注為“非集中連片潛力圖斑I型”，應(yīng)當(dāng)全部予以核實。

第四，非集中連片潛力圖斑Ⅱ型，除上述集中連片與非集中連片潛力圖斑I型外，單獨地塊面積小于15畝的恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘，標(biāo)注為“非集中連片潛力圖斑Ⅱ型”，由地方政府結(jié)合轄區(qū)實際情況，自行確定是否進行核實。

（2）耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入對象核實評價體系構(gòu)建

1）評價體系構(gòu)建內(nèi)容

探索從地塊自身條件（涉及生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件與水源保障）、恢復(fù)成本（經(jīng)濟成本）、群眾意見（未來預(yù)期）等三大層面進行構(gòu)建評價指標(biāo)體系，逐地塊開展調(diào)查評價。

將耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑潛力作為評價指標(biāo)目標(biāo)層，將生產(chǎn)現(xiàn)狀、交通條件、水源保障、恢復(fù)成本、群眾意見等作為評價的準(zhǔn)則層，共選擇了15個評價指標(biāo)進行構(gòu)建。

其中，生產(chǎn)情況主要涉及實際利用狀況，包括種植農(nóng)作物或林木品種、養(yǎng)殖水產(chǎn)類別。

交通條件，主要涉及恢復(fù)為耕地后，是否方便到達耕種和可持續(xù)利用。分為有便于通達的道路且耕作距離少于500米、有便于通達的道路且耕作距離少于1000米、無便于通達的道路或耕作距離大于1000米三個類別。

恢復(fù)成本，主要為恢復(fù)為耕地所需費用，主要包括工程建設(shè)費用、地表青苗（或養(yǎng)殖水產(chǎn)）補償費用、后期種植管護補貼三部分。分為畝均3萬元以下、3-5萬元、5-10萬元、10萬元以上四個類別。

水源保障，主要為恢復(fù)為耕地后，周邊是否有充足的水源保障農(nóng)作物種植生長。分為周邊100米內(nèi)有水源可保障、周邊100-500米內(nèi)有水源可保障、周邊500米外有水源可保障三個類別。

群眾意愿，主要所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否愿意將其恢復(fù)為耕地。分為愿意、不愿意兩個類別。

表1 耕地轉(zhuǎn)入潛力綜合指標(biāo)評價體系

2）評價標(biāo)準(zhǔn)確定

根據(jù)相關(guān)專家意見，結(jié)合實際項目經(jīng)驗判斷，制定相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)，其中準(zhǔn)則層結(jié)果為容易恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為可以恢復(fù)（優(yōu)先納入耕地轉(zhuǎn)入潛力庫）；準(zhǔn)則層結(jié)果為較難恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為建議恢復(fù)（根據(jù)耕地轉(zhuǎn)出情況依實判定是否納入）；準(zhǔn)則層結(jié)果中有一項為難以恢復(fù)結(jié)果的耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑最終判定結(jié)果為不建議恢復(fù)（不建議納入）。

表2 耕地轉(zhuǎn)入潛力綜合評價分類分級判別表

2. 耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入對象外業(yè)核實

首先，制作統(tǒng)一底圖。根據(jù)前述耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入對象與分類分級標(biāo)準(zhǔn)進行分析數(shù)據(jù)，形成最終的耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力基礎(chǔ)圖斑，上傳到“國土調(diào)查云”app，新建縣級耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力調(diào)查任務(wù)。

圖1 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑核查界面

其次，逐圖斑實地調(diào)查核實。充分利用縣級耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力調(diào)查任務(wù)模塊，逐圖斑地塊進行實地調(diào)查核實，對每一個圖斑地塊從不同角度拍攝4張以上的照片，充分反映該地塊當(dāng)前實地全貌、種植利用情況，并認(rèn)真填寫每個圖斑地塊對應(yīng)相關(guān)指標(biāo)層的調(diào)查內(nèi)容及判斷結(jié)果，確保調(diào)查數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確、不缺不漏。

圖2 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑舉證拍照界面

圖3 耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力圖斑信息填寫界面

第三，統(tǒng)一開展評價整合數(shù)據(jù)。根據(jù)前述評價標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮恢復(fù)類園地、林地、草地、坑塘地塊的種植類型、交通條件、恢復(fù)成本、群眾意愿、水源保障等各種影響因素，對耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入潛力圖斑進行分級評價，最終匯總形成耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力地塊圖斑數(shù)據(jù)成果。

最后，確定耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑。根據(jù)評價結(jié)果，結(jié)合年度耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)出地類、規(guī)模和耕地質(zhì)量情況，進行恢復(fù)耕地項目可行性研究，確保耕地布局有優(yōu)化，面積不減少，質(zhì)量有提高。

五、耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)

總體而言，耕地“進出平衡”是落實最嚴(yán)格耕地保護制度的一項政策創(chuàng)新，是強化耕地用途管制的政策工具，有利于完成耕地保護責(zé)任目，優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局，提高耕地質(zhì)量及農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)保護糧食安全、建設(shè)生態(tài)文明等的可持續(xù)協(xié)同發(fā)展。在開展耕地“進出平衡”方案編制過程中，應(yīng)因地制宜學(xué)習(xí)不同區(qū)域耕地“進出平衡”相關(guān)政策和技術(shù)要點，明確耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)出的對象，把握各地耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模、布局、時序，重點結(jié)合耕地“進出平衡”轉(zhuǎn)入圖斑潛力評價，實施耕地恢復(fù)項目。

此外，本次研究為減少耕地“進出平衡”耕地轉(zhuǎn)入潛力核實工作量僅僅將最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的可恢復(fù)地類作為核查對象且評價體系相對簡單，為切實做好耕地保護工作，科學(xué)實施耕地“進出平衡”，耕地轉(zhuǎn)入潛力評價的對象有待進一步擴展，評價指標(biāo)體系有待進一步優(yōu)化。

主要參考文獻：

自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）；

江西省自然資源廳 江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 江西省林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的意見（贛自然資字〔2022〕21號）；

廣西壯族自治區(qū)自然資源廳 廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的實施意見（桂自然資發(fā)〔2022〕24號）；

山東省自然資源廳關(guān)于貫徹自然資發(fā)〔2021〕166號文件嚴(yán)格耕地用途管制的實施意見（魯自然資字〔2022〕77號）；

廣東省自然資源廳關(guān)于印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作方案》的通知（粵自然資耕保〔2021〕1953號）。