十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策，在耕地保護事業(yè)上，我國始終以永久基本農(nóng)田為根本，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。2022年中央一號文件指出：按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。2023年中央一號文件指出：嚴格耕地占補平衡管理，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田。

那么什么是永久基本農(nóng)田？永久基本農(nóng)田劃定歷程是什么樣的？永久基本農(nóng)田與耕地的關(guān)系是怎么樣的？哪些項目可以占用永久基本農(nóng)田？本文將逐一進行詳解。

一、什么是永久基本農(nóng)田

1963年黃河中下游水土保持工作會議首次提出“基本農(nóng)田”，自1999年1月1日起施行的《基本農(nóng)田保護條例》正式提出“基本農(nóng)田”的概念，基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。

2008年中共十七屆三中全會首次提出“永久基本農(nóng)田”的概念，自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第三次修正案，正式以“永久基本農(nóng)田”全面替代了第二次修正案中的“基本農(nóng)田”。永久基本農(nóng)田是指為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。

原國土資源部等國務(wù)院7個部門在2005年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》，將基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整嚴格限定在種植業(yè)（主要包括糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥、雜等作物生產(chǎn)）范圍內(nèi)；國務(wù)院辦公廳在2020年下發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，指出對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，并明確了耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。國家從政策層面進一步突出永久基本農(nóng)田的地位和作用。

二、永久基本農(nóng)田保護歷程

2009年12月，原國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于劃定基本農(nóng)田實行永久保護的通知》（國土資發(fā)〔2009〕167號），提出按照“依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質(zhì)量、落地到戶”的要求，科學劃定永久基本農(nóng)田，全面提升基本農(nóng)田保護水平，努力實現(xiàn)基本農(nóng)田保護與建設(shè)并重、數(shù)量與質(zhì)量并重、生產(chǎn)功能與生態(tài)功能并重。

2014年10月，原國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕128號），要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。

2019年11月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》（廳字〔2019〕48號），提出按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

2021年6月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于加快推進永久基本農(nóng)田核實整改補足和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的函》（自然資空間規(guī)劃函〔2021〕121號），提出2021年6月底前組織完成永久基本農(nóng)田核實整改補足成果上報。

2022年4月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于在全國開展”三區(qū)三線”劃定的函》（自然資函〔2022〕47號），提出按照規(guī)模要求，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田。

2022年12月，全國“三區(qū)三線”劃定工作完成，正式啟用耕地保有量和永久基本農(nóng)田劃定成果。

三、永久基本農(nóng)田與耕地的關(guān)系

1、概念不同

耕地：根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）規(guī)定，耕地是指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地，新開發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）。

永久基本農(nóng)田：根據(jù)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，永久基本農(nóng)田是指為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。

2、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批流程不同

建設(shè)占用永久基本農(nóng)田報國務(wù)院批準；建設(shè)占用耕地超過35公頃報國務(wù)院批準。

3、非法占用刑法處罰面積不同

依據(jù)我國《刑法》和相關(guān)司法解釋，非法占用永久基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用永久基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

四、永久基本農(nóng)田管控措施

永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚；嚴禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以 及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，經(jīng)依法批準，應(yīng)在落實耕地占補平衡基礎(chǔ)上，按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降原則，在可以長期穩(wěn)定利用的耕地上落實永久基本農(nóng)田補劃任務(wù)。

五、哪些項目可以占用永久基本農(nóng)田？

根據(jù)自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號），對重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的，具體規(guī)定了六類情形。

（一）黨中央、國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目（包括黨中央、國務(wù)院發(fā)布文件或批準規(guī)劃中明確具體名稱的項目和國務(wù)院批準的項目）。

（二）軍事國防類。中央軍委及其有關(guān)部門批準的軍事國防項目。

（三）交通類。

1、機場項目。國家級規(guī)劃（指國務(wù)院及其有關(guān)部門頒布）明確的民用運輸機場項目。

2、鐵路項目。國家級規(guī)劃明確的鐵路項目，《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整行動計劃（2018～2020年）》明確的鐵路專用線項目，國務(wù)院投資主管部門批準的城際鐵路建設(shè)規(guī)劃明確的城際鐵路項目，國務(wù)院投資主管部門批準的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃明確的城市軌道交通項目。

3、公路項目。國家級規(guī)劃明確的公路項目，包括《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013～2030年）》明確的國家高速公路和國道項目，國家級規(guī)劃明確的國防公路項目。

此外，為解決當前地方存在的突出問題，將省級公路網(wǎng)規(guī)劃的部分公路項目納入受理范圍：

（1）省級高速公路。

（2）連接深度貧困地區(qū)直接為該地區(qū)服務(wù)的省級公路。

（四）能源類。國家級規(guī)劃明確的能源項目。電網(wǎng)項目，包括500千伏及以上直流電網(wǎng)項目和500千伏、750千伏、1000千伏交流電網(wǎng)項目，以及國家級規(guī)劃明確的其他電網(wǎng)項目。其他能源項目，包括國家級規(guī)劃明確的且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的能源開采、油氣管線、水電、核電項目。

（五）水利類。國家級規(guī)劃明確的水利項目。

（六）為貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門或國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門支持和認可的交通、能源、水利基礎(chǔ)設(shè)施項目。

《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號），增加了以下內(nèi)容：

1、生態(tài)建設(shè)類重大建設(shè)項目

黨中央、國務(wù)院確定建設(shè)的重大生態(tài)項目，省級人民政府為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設(shè)項目，經(jīng)國務(wù)院同意，確實難以避讓永久基本農(nóng)田的。

2、深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項目。

《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號），增加了以下內(nèi)容：

按《關(guān)于梳理國家重大項目清單加大建設(shè)用地保障力度的通知》（發(fā)改投資〔2020〕688號）要求，列入需中央加大用地保障力度清單的項目。

六、其他類型用地占用永久基本農(nóng)田的情況

1、臨時用地

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定：臨時用地一般不得占用永久基本農(nóng)田，建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在不修建永久性建（構(gòu)）筑物、經(jīng)復(fù)墾能恢復(fù)原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復(fù)墾方案，同時滿足土壤剝離、復(fù)墾驗收等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)縣級自然資源主管部門批準可臨時占用，并在市級自然資源主管部門備案，一般不超過兩年。

2、土地整治

自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）規(guī)定：整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積原則上不少于調(diào)整面積的5%，調(diào)整方案應(yīng)納入村莊規(guī)劃。整治區(qū)域完成整治任務(wù)并通過驗收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

3、探礦采礦

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號）規(guī)定：

（1）石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地質(zhì)勘查，經(jīng)批準可臨時占用永久基本農(nóng)田布設(shè)探井。在試采和取得采礦權(quán)后轉(zhuǎn)為開采井的，可直接依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久基本農(nóng)田。

（2）煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，礦業(yè)權(quán)人申請采礦權(quán)涉及永久基本農(nóng)田的，根據(jù)露天、井下開采方式實行差別化管理。對于露天方式開采，開采項目應(yīng)符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求；對于井下方式開采，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復(fù)方案應(yīng)落實保護性開發(fā)措施。井下開采方式所配套建設(shè)的地面工業(yè)廣場等設(shè)施，要符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求。

（3）已設(shè)礦業(yè)權(quán)與永久基本農(nóng)田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農(nóng)田保護、土地復(fù)墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權(quán)申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權(quán)人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產(chǎn)變更為非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，涉及與永久基本農(nóng)田空間重疊的，按新設(shè)礦業(yè)權(quán)處理。礦業(yè)權(quán)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的，不得批準新設(shè)礦業(yè)權(quán)，不得批準新的建設(shè)用地。

七、永久基本農(nóng)田的補劃來源

需在永久基本農(nóng)田之外的優(yōu)質(zhì)耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)并上圖入庫，土地整理復(fù)墾開發(fā)和新建高標準農(nóng)田增加的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。建設(shè)項目經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當從永久基本農(nóng)田儲備區(qū)耕地中補劃，儲備區(qū)中難以補足的，在縣域范圍內(nèi)其他優(yōu)質(zhì)耕地中補劃；縣域范圍內(nèi)無法補足的，可在市域范圍內(nèi)補劃；個別市域范圍內(nèi)仍無法補足的，可在省域范圍內(nèi)補劃。

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，永久基本農(nóng)田是耕地中的精華。守護永久基本農(nóng)田，嚴格重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田，事關(guān)國家糧食安全，也是維護群眾利益的必然選擇，我們每個人都應(yīng)增強保護意識，將良田沃土、綠色田園留給子孫后代。