一、前言

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）明確指出，建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導與約束作用。其中“五級”按照“一級政府、一級事權(quán)、一級規(guī)劃”的原則，國土空間總體規(guī)劃分為“全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個層級；“三類”，即總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)空間與農(nóng)村空間連接的重要紐帶，同時也是總體規(guī)劃編制的最基本行政單元，承擔著由上傳導、中間管控、向下引導的重要作用。尤其是當前省市縣國土空間總體規(guī)劃已經(jīng)完成編制，加快推進審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃全面鋪開之際，其編制內(nèi)容需要重新審視，主要從“摸家數(shù)、定目標、謀格局、優(yōu)配置、重實施”等五方面展開。

二、編制重點內(nèi)容

（一）摸家底

摸清底數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制最基本的工作。

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的底圖底數(shù)。一般情況下，以2020年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，按照《國土變更調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》相關(guān)要求，結(jié)合最新遙感影像、地理國情普查、電子地圖、POI數(shù)據(jù)等，在“三調(diào)”工作分類的基礎(chǔ)上進行“一對一”“一對多”“多對一”的用地細分，細分后的用地數(shù)據(jù)不得更改“三調(diào)”現(xiàn)狀。管理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換根據(jù)不同省份最新要求執(zhí)行。

開展基礎(chǔ)研究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制的前期階段一方面要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦及自然地理格局，區(qū)位、人口、產(chǎn)業(yè)等社會經(jīng)濟發(fā)展條件，交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)情況，明確自身短板和優(yōu)勢。另一方面要開展現(xiàn)狀評估、空間性規(guī)劃實施評估以及風險評估，分析國土空間開發(fā)過程中的特征問題以及面臨的風險。有條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)可結(jié)合市縣“雙評價”結(jié)果進行細化研究。

做實調(diào)研座談。摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)主要領(lǐng)導對未來15年發(fā)展的訴求、意見和建議，就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村人居環(huán)境整治以及重點建設(shè)項目謀劃等進行研討，平衡上級保護要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之間的矛盾。

（二）定目標

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復作出的具體安排，是對上級國土空間總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃的細化落實，是編制詳細規(guī)劃的依據(jù)。

明確總體定位。根據(jù)市縣國土空間總體規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位、城鎮(zhèn)職能與等級定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求、重點項目保障需求，社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃的要求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)在區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會和文化等所處的地位、作用和承擔的主要職能。

確定發(fā)展目標。根據(jù)總體定位，在落實國、省、市、縣重大戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身特色以及規(guī)劃期內(nèi)需要解決的重點問題，提出實現(xiàn)總體定位的近、遠期規(guī)劃目標。

提出空間戰(zhàn)略。圍繞總體定位與發(fā)展目標，制定可以推動實現(xiàn)定位與目標的國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略。

制定規(guī)劃指標。落實市縣國土空間總體規(guī)劃確定的指標要求。同時，圍繞必須分配的指標，制定相應(yīng)分解方案，落實到各行政村。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可結(jié)合國土空間發(fā)展目標和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，增加符合本地特色的指標。

（三）謀格局

空間格局是結(jié)合主體功能定位制定的空間發(fā)展指引，是優(yōu)化并保障人口、資源、資金等各要素合理流動的基礎(chǔ)。

落實底線管控。落實市縣國土空間總體規(guī)劃確定的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、歷史文化保護線等各類管控邊界。根據(jù)地方實際，劃定村莊建設(shè)邊界。

優(yōu)化空間格局。落實市、縣空間發(fā)展戰(zhàn)略，立足自然資源本底，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、歷史文化等保護類要素的空間范圍和城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、交通等發(fā)展類要素整體布局，形成鎮(zhèn)域國土空間開發(fā)保護總體格局。進而提出農(nóng)業(yè)空間格局、生態(tài)空間格局以及建設(shè)空間格局要求。

細化規(guī)劃分區(qū)。在縣級規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護與發(fā)展要求，進一步優(yōu)化與修正國土空間規(guī)劃分區(qū)邊界，并沿用縣級制定的用途準入、用途轉(zhuǎn)換及相關(guān)要求；按照發(fā)展定位與目標要求，立足需要重點解決的問題，制定全域土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方案，合理確定農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他用地等的規(guī)模及比例結(jié)構(gòu)。

（四）優(yōu)配置

自然資源保護利用。落實市縣國土空間總體規(guī)劃關(guān)于耕地、林地、草地、濕地、水、礦產(chǎn)資源等各類自然資源的保護與利用要求，落實耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積等控制指標，分析并明確耕地后備資源潛力空間，落實永久基本農(nóng)田儲備區(qū)、水源保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源保護和開發(fā)重要區(qū)域（尤其是規(guī)劃礦區(qū)和集中開采地塊）。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀、定位與目標、發(fā)展訴求以及空間格局，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共建共享、普惠與特色相結(jié)合的原則，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地發(fā)展方向和空間布局。尤其是對市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進行優(yōu)化配置。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)不同省份具體要求，明確用地細分程度和相關(guān)配置要求（定點、定量、定界、定標準）。例如，根據(jù)國土空間規(guī)劃用地用海分類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域用地用海表達可為一級分類，但綠地與開敞空間用地、公共管理與公共服務(wù)用地、公用設(shè)施用地等以二級分類為主；鎮(zhèn)區(qū)（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)）或鄉(xiāng)政府駐地用地用海應(yīng)以二級分類深度為主，公共管理與公共服務(wù)用地建議表達至三級類。

國土綜合整治與生態(tài)修復。落實市縣國土空間總體規(guī)劃的生態(tài)保護修復和國土綜合整治的要求，嚴格執(zhí)行水生態(tài)修復、林地修復、草地修復、濕地修復、土壤退化與污染修復、農(nóng)用地整理、高標準農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城市更新、宜耕后備資源開發(fā)等重點工程。

（五）重實施

上層規(guī)劃傳導。嚴格落實市縣規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能定位、城鎮(zhèn)體系定位、底線管控要求、重點建設(shè)項目空間保障。

下層規(guī)劃指引。明確詳細規(guī)劃和“多規(guī)合一”實用性村莊編制范圍，提出規(guī)劃編制指引，分解并落實約束性指標。

行動計劃。根據(jù)縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃或“十四五”規(guī)劃設(shè)想中鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及重點項目，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)亟需建設(shè)需求，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃近期建設(shè)計劃，并明確資金保障路徑。

實施評估。參照市縣國土空間總體規(guī)劃體檢評估機制，建立定期評估機制，評估規(guī)劃在主要目標、空間布局、重大工程等方面的執(zhí)行效果，適時組織規(guī)劃修改。

三、思考總結(jié)

本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制的思考，僅僅是在學習廣東、陜西、青海等省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)編制導則的基礎(chǔ)上，結(jié)合個案鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃編制實踐的宏觀思考，尚未就如何優(yōu)化空間格局以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行深入闡述。此外，也未對鎮(zhèn)區(qū)或鄉(xiāng)政府駐地規(guī)劃進行細致推敲，有待進一步探討。

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